Czy można kwestionować postanowienie uzgadniające w ramach odwołania od decyzji o warunkach zabudowy?

Nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które inwestorowi przysługują zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, uniemożliwia organom prowadzącym postępowanie główne oraz sądowi administracyjnemu weryfikację postanowień uzgodnieniowych. Publikacja omawia interpretację NSA w kontekście odwołania od decyzji o warunkach zabudowy oraz konsekwencje związane z brakiem możliwości kwestionowania postanowienia uzgadniającego.

Tematyka: uzgodnienie, postanowienie uzgadniające, odwołanie, decyzja o warunkach zabudowy, NSA, postępowanie administracyjne, zasada związania, organ prowadzący postępowanie, kwestionowanie postanowienia

Nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które inwestorowi przysługują zażalenie i skarga do sądu
administracyjnego, powoduje, że ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być
dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne oraz przez sąd administracyjny dokonujący
kontroli legalności decyzji wydanej przez organ główny na skutek skargi inwestora. Dopóki zatem
postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie wyeliminowanie z obrotu prawnego w odpowiednim trybie
nadzwyczajnym, organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek je uwzględnić, rozstrzygając
sprawę.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 21.11.2019 r., VIII SA/Wa 518/19,
,
w sprawie ze skargi na decyzję SKO w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skarga kasacyjna
została oddalona.
Wcześniej WSA oddalił skargę na decyzję SKO, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta, odmawiającą ustalenia
warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo-
garażowego wraz z infrastrukturą techniczną.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie:
1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 140 KC, poprzez
pozbawienie właściciela prawa dysponowania jego nieruchomością i swobody korzystania z jego mienia, oraz
art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organów z przekroczeniem granic prawa, w szczególności naruszenie
prawa własności (art. 64 Konstytucji RP);
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
• art. 3 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz.
259; dalej: PostAdmU) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) PostAdmU w zw. z art. 7, 77, 80 KPA, art. 107 § 1 i 3 KPA
w zw. z art. 8, 11 KPA, poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skarżącej zawartych w skardze, co miało istotny
wpływ na wynik sprawy i mogło doprowadzić organ odwoławczy do wadliwego rozstrzygnięcia i utrzymania w mocy
wadliwych decyzji, a także niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,
zaniechanie ustalenia, zgodnie z materiałem dowodowym sprawy, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco
negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 „Ostoja Kozienicka”, PLB 140013; brak
wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a także dowolność i błędy logiczne oraz
metodologiczne przy sporządzaniu uzasadnienia w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, czy przedsięwzięcie
rzeczywiście będzie negatywnie oddziaływać w sposób znaczący na cele ochrony obszaru Natura 2000;
• art. 106 § 3 PostAdmU, poprzez oddalenie wniosku dowodowego o dopuszczenie i przeprowadzenie
uzupełniającego dowodu z dokumentu opinii ornitologicznej na okoliczność potwierdzenia, że w obrębie działki nie
gniazduje derkacz i gatunki kwalifikujące, oraz należy zezwolić na inwestycję polegającą na budowie budynku
mieszkalnego i budynku gospodarczo-garażowego wraz z infrastrukturą techniczną.
Stanowisko NSA
NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Bezzasadne okazały się m.in. zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w skardze kasacyjnej. Dotyczy
to zarówno zarzutów dotyczących naruszenia przepisów KPA, regulujących postępowanie wyjaśniające (art. 7, 8, 11,
77, 80 KPA) oraz obligatoryjne elementy decyzji (art. 107 § 1 i 3 KPA), jak i art. 106 § 3 PostAdmU dotyczącego
uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Otóż zarzuty te oparte są w istocie na
założeniu, że Wójt oraz SKO, orzekając w sprawie ustalenia warunków zabudowy, powinni samodzielnie zbadać, czy
planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 „Ostoja
Kozienicka”, PLB 140013, pomimo tego, że w obrocie prawnym znajdują się przywołane wyżej odmowne
postanowienia wydane przez RDOŚ i GDOŚ. To założenie skarżącej kasacyjnie jest błędne. Zgodnie z art. 53 ust. 4
pkt. 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022
r. poz. 503; dalej: PlanZagospU), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym

dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe obszarów objętych ochroną na
podstawie przepisów o ochronie przyrody. Do takich obszarów należą m.in. obszary Natura 2000 - art. 6 ust. 1 pkt 5
w zw. z art. 33 ustawy z 16.4.2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 916; dalej: OchrPrzyrodU).
Ustawodawca nadał współdziałaniu z organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony przyrody, w tym ochrony
obszarów Natura 2000, jakim jest RDOŚ, postać uzgodnienia dokonywanego w formie postanowienia, na które
inwestorowi przysługuje zażalenie (art. 53 ust. 5 PlanZagospU).
Uzgodnienie oznacza wyrażenie zgody, a nie tylko niewiążącej opinii. Innymi słowy, organ główny nie może wydać
decyzji pozytywnej w sytuacji, w której organ współdziałający odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach
zabudowy. Nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które inwestorowi przysługuje zażalenie i skarga do sądu
administracyjnego, powoduje, że ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana
przez organ prowadzący postępowanie główne oraz przez sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności decyzji
wydanej przez organ główny na skutek skargi inwestora. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie
w odpowiednim trybie nadzwyczajnym wyeliminowane z obrotu prawnego, organ prowadzący postępowanie główne
ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (por. np. wyrok NSA z: 7.11.2013 r., II OSK 1284/12,
;
23.4.2020 r., II OSK 1493/19,
; 6.12.2022 r., II OSK 3905/19,
). Z powyższego wynika, że w realiach
niniejszej sprawy Wójt, SKO, a następnie WSA w Warszawie nie mogły ponownie dokonywać ocen, czy planowana
inwestycja, o parametrach określonych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, przedstawionym do uzgodnienia
przez RDOŚ, może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 „Ostoja Kozienicka”,
PLB 140013.
Opisane wyżej związanie organu głównego odmownym postanowieniem wydanym przez organ właściwy w sprawie
uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy determinuje również bezzasadność zarzutów kasacyjnych
dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 KC.
W kontekście tych zarzutów można tylko jeszcze wskazać, że doszłoby do naruszenia przywołanej zasady legalizmu
(art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 KPA) w razie dokonania w postępowaniu głównym, niejako w zastępstwie RDOŚ
oraz wbrew ostatecznemu postanowieniu odmawiającemu uzgodnienia, ponownej oceny, czy sporna inwestycja
może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 „Ostoja Kozienicka”, PLB 140013.

Komentarz
Komentowane orzeczenie odnosi się do ważnej proceduralnej kwestii, tj. znaczenia związania uzgodnieniem m.in.
przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Z jednej strony związanie to oznacza, że organ prowadzący
postępowanie główne i wydający decyzję nie może orzec niezgodnie względem tego, co wynika z postanowienia
uzgadniającego. Z drugiej strony strona nie może kwestionować ustaleń wynikających z postanowienia
uzgadniającego w innym postępowaniu, niż wywodząc zażalenia od tego postanowienie (chyba że w określonej
procedurze, innej niż wydanie decyzji o warunkach zabudowy - takie zażalenie by nie przysługiwało). To powoduje,
że nie można naprowadzać w postępowaniu głównym dowodów związanych z kwestionowaniem postanowienia
uzgadniającego. W związku z tym nie można także czynić organowi głównemu zarzutów, że nie przeprowadza takich
dowodów i wadliwie prowadzi postępowanie. Zresztą organ także nie ma uprawnienia do kwestionowania treści
postanowienia uzgadniającego. Weryfikacja postanowienia mogłaby dotyczyć kwestii proceduralnych.

Wyrok NSA z 19.4.2023 r., II OSK 1306/20,

Komentowane orzeczenie podkreśla istotę związania postanowieniem uzgadniającym przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Organ prowadzący postępowanie główne nie może działać wbrew temu, co zawarte jest w uzgodnieniu, co stanowi istotną zasadę w kontekście kwestionowania postanowienia uzgadniającego w innych postępowaniach. Weryfikacja postanowienia może dotyczyć jedynie kwestii proceduralnych.