Ocena naruszenia granic władztwa planistycznego

Znaczny upływ czasu od dnia uchwalenia planu miejscowego oraz bierność właściciela w trakcie procedury planistycznej są istotnymi okolicznościami wpływającymi na ocenę zasadności zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przez gminę. NSA rozpatrzył skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie w sprawie uchwały Rady Miejskiej w Darłowie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Darłówka Zachodniego i oddalił skargę. W ocenie NSA skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, a zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się bezzasadne. Rada gminy działała zgodnie z władztwem planistycznym, które stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy. Oceniając nadużycie władztwa planistycznego, NSA wskazał na konieczność istotnego naruszenia prawa oraz przestrzeganie zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska.

Tematyka: plan miejscowy, władztwo planistyczne, skarga kasacyjna, naruszenie prawa materialnego, samodzielność gminy, zrównoważony rozwój, ochrona środowiska, NSA, interpretacja przepisów, nadzór sądowy

Znaczny upływ czasu od dnia uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego, podobnie jak bierność
właściciela w trakcie procedury planistycznej, stanowią również istotne okoliczności wpływające na ocenę
zasadności zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przez gminę.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 30.1.2020 r., II SA/Sz 755/19,
, w sprawie
ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Darłowie z 6.2.2007 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej B - Darłówko Zachodnie, położonej na obszarze Gminy
Miasto Darłowo. Skarga kasacyjna została oddalona.
W skardze kasacyjnej zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134
§ 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259;
dalej: PostAdmU) w zw. z art. 146 § 1 PostAdmU w zw. z art. 151 PostAdmU poprzez oddalenie wniesionej
w niniejszej sprawie skargi, pomimo istnienia uzasadnionych podstaw ku jej uwzględnieniu;
2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 7, art. 3
ust. 1 i 4 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503;
dalej: PlanZagospU) w zw. z art. 140 KC poprzez oddalenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi pomimo tego,
że Organ przekroczył przysługujące mu władztwo planistyczne i bezprawnie ograniczył przysługujące skarżącym
prawo własności;
3. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 10 ust. 1 pkt. 1 i 5 PlanZagospU poprzez
nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego zagospodarowania terenu, na którym
zlokalizowana jest nieruchomość, stanowiąca własność skarżących kasacyjnie, i oddalenie wniesionej
w niniejszej sprawie skargi, pomimo istnienia uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia;
4. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji
RP w zw. z art. 140 KC poprzez oddalenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi, pomimo tego, że treść
uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nieuzasadniony oraz nieadekwatny, poprzez
całkowite wyłączenie możliwości zabudowy i zagospodarowania, ogranicza przysługujące skarżącym kasacyjnie
prawo własności.
Stanowisko NSA
W ocenie NSA skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Bezzasadne okazały się m.in. zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Istota tych zarzutów sprowadza się
do twierdzenia, że Rada przekroczyła granice władztwa planistycznego, przeznaczając w Planie Miejscowym działkę
skarżących w całości pod tereny zieleni leśnej i wydmowej.
Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami
wspólnoty samorządowej zapewnienia ładu przestrzennego (art. 3 ust. 1 PlanZagospU). Władztwo planistyczne
gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji
RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do
przypadków, w których w sposób niebudzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA
z 6.12.2022 r., II OSK 3868/19,
). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z art. 28 ust. 1
PlanZagospU, lecz także z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40;
dalej: SamGminU).
Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, powinna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę
działań w tej materii (art. 1 ust. 1 PlanZagospU). Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy,
w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem
równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości
zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli, zarówno współczesnego
pokolenia, jak i przyszłych pokoleń - art. 2 pkt 2 PlanZagospU w zw. art. 3 pkt. 50 ustawy z 27.4.2001 r. Prawo
ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556; dalej: PrOchrŚrod). W tym kontekście, w odniesieniu do

powołanych w skardze kasacyjnej art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 KC w zw. z art. 1
ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 PlanZagospU, NSA stwierdził, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska
zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Oceniając
zatem, czy w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne naruszenie prawa
własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać do przepisów dotyczących ochrony
własności (por. np. wyrok NSA z 14.2.2023 r., II OSK 402/20,
).
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy, NSA wskazał, że przed dniem podjęcia Uchwały działka
skarżących nie była wykorzystywana na cele w postaci usług obsługi plaży. Teren ten stanowił grunt niezabudowany,
częściowo pokryty roślinnością.
Po drugie, w chwili zakupu przedmiotowej działki przez skarżących (2000 r.), decyzja o warunkach zabudowy,
wydana przez Burmistrza Miasta Darłowo w 1999 r. na rzecz Agencji Mienia Wojskowego, na którą powołują się
skarżący, już nie obowiązywała.
Po trzecie, wedle tej decyzji, wydanej w oparciu o uchwałę z 1988 r. w sprawie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego miasta Darłowo, tylko niewielka część działki została przeznaczona pod budowę
pawilonu jednokondygnacyjnego pod usługi nieuciążliwe związane z obsługą plaży.
Po czwarte, działka o powierzchni 0,2707 ha była we wspomnianym planie miejscowym przeznaczona tylko w części
obejmującej obszar 0,08 ha pod zespół obsługi plaży, zaś w pozostałej części - pod tereny wydm i zieleni wydmowej.
Po piąte, plan miejscowy z 1988 r. utracił moc po 31.12.2003 r. (art. 87 ust. 3 PlanZagospU). Zatem w chwili
przyjęcia zaskarżonego w niniejszej sprawie planu miejscowego dla działki nie obowiązywał plan miejscowy, ani nie
była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Tymczasem, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, okoliczność, czy
plan miejscowy zmienia dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości w zasadniczym zakresie na niekorzyść
właściciela, stanowi istotny element wpływający na ocenę legalności planu miejscowego pod kątem zarzutu
nadużycia władztwa planistycznego (por. np. wyrok NSA z 22.3.2017 r., II OSK 1732/16,
, oraz wyrok NSA
z 19.1.2018 r., II OSK 838/16,
).
Po szóste, z akt sprawy nie wynika, aby w trakcie prac planistycznych skarżący wnosili uwagi do projektu planu
miejscowego. Znaczny upływ czasu od dnia uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego, podobnie jak bierność
właściciela w trakcie procedury planistycznej, stanowią również istotne okoliczności wpływające na ocenę zasadności
zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przez gminę (por. np. wyroki NSA z: 8.11.2011 r., II OSK 1933/11,
; 23.11.2016 r., II OSK 418/15,
; 22.3.2017 r., II OSK 1732/16,
).
Po siódme, najistotniejszą przesłanką uzasadniającą tak dalekie ograniczenie prawa własności skarżących na mocy
kwestionowanej uchwały jest położenie i dotychczasowy sposób zagospodarowania działki. Otóż teren ten stanowi
obszar lasów i wydm, co w świetle zasad ochrony środowiska, w tym zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5
Konstytucji RP), w powiązaniu z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), uzasadnia wyłączenie tego
terenu spod zabudowy oraz zachowanie jego dotychczasowego stanu zagospodarowania.

Komentarz
Omawiane orzeczenie zawiera szereg wskazówek, na podstawie których możliwe jest dokonanie oceny co do
przekroczenia granic władztwa planistycznego. Ocena powinna dotyczyć m.in. następujących kwestii:
1. Możliwy sposób wykorzystywania danego terenu przed podjęciem planu miejscowego;
2. Istnienie warunków zabudowy dla terenu w określonym czasie;
3. Powierzchnia działki, której dotyczyły określone dokumenty planistyczne;
4. Czy plan miejscowy zmienia w zasadniczym zakresie, na niekorzyść właściciela, dotychczasowy sposób
korzystania z nieruchomości;
5. Czy skarżący wnosili uwagi do planu w trakcie procedury planistycznej;
6. Położenie i dotychczasowy sposób korzystania z terenu.

Wyrok NSA z 19.4.2023 r., II OSK 1278/20,

Omawiane orzeczenie NSA zawiera wskazówki dotyczące oceny przekroczenia granic władztwa planistycznego, takie jak możliwy sposób wykorzystywania terenu przed planem miejscowym, istnienie warunków zabudowy, powierzchnia działki objętej dokumentami planistycznymi, zmiana sposobu korzystania z nieruchomości na niekorzyść właściciela, udział skarżących w procedurze planistycznej oraz położenie i dotychczasowe zagospodarowanie terenu. Wyrok NSA z 19.4.2023 r., II OSK 1278/20, stanowi istotne rozstrzygnięcie w zakresie interpretacji przepisów dotyczących nadzoru sądowego nad działaniami planistycznymi.