Czy operat szacunkowy opracowany na zlecenie gminy jest informacją publiczną?

Przepisy GospNierU oraz DostInfPubU nie ustanawiają odmiennych regulacji dotyczących dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 156 ust. 1a GospNierU, operat szacunkowy opracowany na zlecenie gminy jest informacją publiczną. NSA rozpoznał skargę kasacyjną w tej sprawie, potwierdzając, że operat taki podlega udostępnieniu zgodnie z przepisami. Stanowisko NSA jest, że przepisy DostInfPubU pozostają ważne i nie można wyłączać ich zastosowania w przypadku operatów szacunkowych.

Tematyka: operat szacunkowy, informacja publiczna, GospNierU, DostInfPubU, NSA, skarga kasacyjna, dostęp do informacji, lex specialis, interpretacja przepisów

Przepisy GospNierU, w tym art. 156 ust. 1a GospNierU, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej
w DostInfPubU oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do operatów
szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej. W konsekwencji nie są one
przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 DostInfPubU. Zatem, skoro w GospNierU nie zostały uregulowane
zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, to do tych informacji stosuje się przepisy DostInfPubU.
Operat szacunkowy opracowany na zlecenie gminy jest informacją publiczną.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Stowarzyszenia od wyroku WSA w Szczecinie z 19.12.2019 r., II SAB/Sz 86/19,
, w sprawie na bezczynność Burmistrza Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Zaskarżony wyrok został uchylony, a Burmistrz zobowiązany do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia
otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy.
Wcześniej WSA oddalił skargę Stowarzyszenia.
W sprawie tej wnioskiem z grudnia 2018 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego Stowarzyszenie domagało się
udostępnienia wyceny 4 nieruchomości gruntowych, w tym wyceny rzeczoznawcy majątkowego oraz informacji, kto
wpłacił wadia, kto przystąpił do przetargów, które działki zostały sprzedane i jaka była cena sprzedaży tych 4
nieruchomości.
Burmistrz w części udzielił wnioskowanej informacji publicznej. Wskazał, że informacje, o które wystąpił
wnioskodawca, zostały podane do publicznej wiadomości w ogłoszeniach o przetargu, zamieszczonych na
poszczególnych stronach internetowych. Natomiast informacje o tym, które z nieruchomości zostały sprzedane, i za
jaką cenę, można uzyskać na innych stronach internetowych, wskazanych w odpowiedzi.
Organ wskazał także, że operaty szacunkowe wykonane na zlecenie Organu administracji publicznej nie podlegają
udostępnieniu w trybie i na zasadach przepisów ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U.
z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU). Organ wskazał, że zgodnie z art. 156 ust. 1a ustawy z 21.8.1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej: GospNierU) operaty szacunkowe można
udostępnić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść.
Rozpoznając skargę Stowarzyszenia na bezczynność Burmistrza, WSA uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd
uznał, że zasady i tryb dostępu do informacji, takich jak np. operaty szacunkowe, zostały uregulowane odrębnie
w art. 156 ust. 1a GospNierU. Ustawa ta w obecnym kształcie w sposób odrębny reguluje dostęp do danych operatu
szacunkowego i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów DostInfPubU. Wobec tego podmiot informacyjnie
zainteresowany nie może dochodzić uprawnienia dostępu do operatu szacunkowego z powołaniem się na
DostInfPubU, gdyż jej zastosowanie jest w takim przypadku wyłączone.
Stowarzyszenie wywiodło skargę kasacyjną.
Stanowisko NSA
NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, ponieważ za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 1
ust. 2 DostInfPubU poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przepis art. 156 ust. 1a GospNierU
stanowi lex specialis w stosunku do przepisów DostInfPubU.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 DostInfPubU przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających
odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę
kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres.
Wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w sposób całościowy
reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. W sytuacji gdy akt prawny, na podstawie którego działa
podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie przewiduje żadnego, odrębnego rodzaju tajemnicy lub
trybu udostępniania informacji, wówczas nie można tak go interpretować, aby faktycznie tworzyć rodzaj tajemnicy,
który uniemożliwi otrzymanie informacji. DostInfPubU ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji
stosuje się wówczas, gdy te inne akty prawne wyraźnie tak stanowią. Nie można, więc „wyinterpretować” sobie
z innych niż omawiany akt prawny trybów udzielenia informacji publicznej, czy nowych rodzajów tajemnic.

Powyższe stanowisko zostało potwierdzone wykładnią systemową art. 1 ust. 2 DostInfPubU, dokonaną przez NSA
w uchwale z 9.12.2013 r., I OPS 8/13,
, w której stwierdzono, że ograniczenie dostępu do informacji
publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 DostInfPubU, wymagałoby wyraźnego, niebudzącego
wątpliwości postanowienia ustawy.
NSA podkreślił przy tym, że konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko
w formie regulacji ustawowej, a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń
w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost
z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej. Niewątpliwie GospNierU w kwestii dotyczącej udostępniania operatów
szacunkowych takim aktem nie jest, bowiem nie przewidziano w niej wyżej wskazanych rozwiązań.
Z art. 156 ust. 1a GospNierU wynika jedynie, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy
majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego
dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać
uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu
szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Wprowadzenie
tego przepisu miało przede wszystkim na celu zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny
w uzyskaniu wglądu do operatu szacunkowego, a to wobec pojawiających się w praktyce częstych przypadków
uniemożliwiania takiego dostępu tym osobom na podstawie art. 73 KPA. Tylko więc pozornie może się wydawać, że
przepis art. 156 ust. 1a GospNierU stanowi lex specialis wobec DostInfPubU. W doktrynie wskazuje się, że
wprowadzenie tej regulacji należy uznać za wyraz nadgorliwości ustawodawcy, który chciał w przepisach wprost
zagwarantować dostęp stron do operatów szacunkowych, określony dotąd ogólnie w art. 73 KPA.
Zatem i Organ, i WSA nieprawidłowo uznali, iż operat szacunkowy nie podlega udostępnieniu. Dokument taki
posiada walor informacji publicznej. Wskazuje bowiem, na podstawie jakich danych Organy administracji doszły do
ustalenia wartości nieruchomości, co do których stosuje się przepisy GospNierU.
Jednocześnie NSA wskazał, że stwierdzona bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie
oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków
wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania
przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie bezczynność Organu nie wynikała ze złej woli ani nie miała cech
celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych przepisami DostInfPubU. Organ nie pozostawił
wniosku Skarżącego bez odpowiedzi. W części zresztą żądane informacje zostały w krótkim czasie udostępnione.
Organ ustosunkował się do wniosku w terminie zakreślonym przepisami DostInfPubU, jednakże nieprawidłowe
rozpoznanie wniosku wynikało z błędnego przyjęcia, że operat szacunkowy nie podlega udostępnieniu.

Komentarz
Na tle omawianego orzeczenia ujawniają się klasyczne problemy związane z udostępnianiem informacji publicznej.
Po pierwsze dostrzegalna jest różnica poglądów sądów co do ustalenia, jaki jest właściwy tryb udostępniania danych
publicznych. WSA uznał, że skoro dostęp do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie gminy regulowany
jest innymi przepisami niż DostInfPubU, to te przepisy stanowią podstawę do rozpoznania wniosku o udostępnienie
takiego dokumentu. NSA uznał natomiast, że aby dane przepisy uznać za lex specialis względem DostInfPubU, to
zawarta tam regulacja powinna być kompleksowa. Operat szacunkowy udostępnia się także według reguł
DostInfPubU.
Po drugie nie stanowi rażącego naruszenia prawa organu takie działanie, które wprawdzie jest błędne, ale wynika
z wadliwej wykładni przepisów prawa, a nie jego lekceważenia, co mogłoby się przejawiać w zlekceważeniu w ogóle
obowiązku udzielenia odpowiedzi na wniosek.
Po trzecie przepisy prawa nie zawierają regulacji dotyczących terminu rozpoznania przez sąd skargi w sprawach
dotyczących informacji publicznej. W dużej ilości takich spraw załatwienie wniosku staje się iluzorycznym
poszanowaniem prawa wnioskodawcy – w szczególności wówczas, gdy sprawa jest rozstrzygana po ponad 3 latach
od złożenia wniosku.

Wyrok NSA z 29.3.2023 r., III OSK 2743/21,

Orzeczenie NSA potwierdza, że operat szacunkowy opracowany na zlecenie gminy jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Sąd stwierdził, że interpretacja przepisów musi być zgodna z zasadą lex specialis, przy jednoczesnym poszanowaniu ogólnych zasad dostępu do informacji publicznej. Decyzja NSA wyraźnie wskazuje, że organy administracji publicznej nie mogą samowolnie ograniczać dostępu do informacji publicznej, a regulacje prawne powinny być jasne i kompleksowe.