Rażące naruszenie prawa przy przewlekłości postępowania lub bezczynności organu

Tematyka: rażące naruszenie prawa, bezczynność organu, przewlekłość postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, WSA, NSA, ustawowe terminy, sumy pieniężne, art. 149 PostAdmU

Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu
postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać
indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy - orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.
Opis okoliczności faktycznych
Pismem z 14.8.2019 r. skarżąca Fundacja wniosła skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Mazowieckiego,
polegającą na niezałatwieniu w terminie sprawy z wniosku z 10.5.2019 r. o wydanie przedłużenia zezwolenia na
pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla cudzoziemca. Skarżąca wskazała, że przewlekłości mają miejsce
w całym szeregu postępowań. Organ odwoławczy zobowiązuje Wojewodę do podjęcia środków zapobiegających
w przyszłości przewlekłościom, jednak Organ nie podejmuje żadnych kroków, aby ich uniknąć, i w dalszym ciągu nie
stosuje się do wyznaczonych terminów.
Stanowisko WSA
WSA umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Organu do rozpatrzenia wniosku. Stwierdził, że Organ dopuścił
się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, jednakże bezczynność miała miejsca bez rażącego naruszenia prawa.
W pozostałym zakresie oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że skarga jest zasadna, jeśli chodzi o zarzucaną
bezczynność, bowiem sprawę załatwiono, wydając w niej decyzję po 3 miesiącach. Jak wynika z akt sprawy, wniosek
o udzielenie cudzoziemcowi przedłużenia zezwolenia na pracę został złożony 10.5.2019 r. Po przeszło miesiącu
wezwano skarżącą do uzupełnienia jego braków. Uprzednio miało miejsce ponaglenie, w wyniku którego 4.7.2019 r.
Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Organ dopuścił się przewlekłości, ale nie miała ona miejsca
z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego Sąd badał jedynie przewlekłość Organu, i to po 4.7.2019 r. W ocenie
Sądu całość dokumentacji została zebrana i uzupełniona już 2.7.2019 r., natomiast decyzję wydano dopiero 9.8.2019
r. Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia tuż po zebraniu całego materiału dowodowego i nie podjął niezwłocznie
czynności zmierzających do zakończenia tej sprawy. Wojewoda prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne
do jej załatwienia, jednak bezczynność ta nie była znacząca, a tym bardziej nie można jej zakwalifikować jako rażąco
naruszającej prawo.
Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, Sąd I instancji uznał, że trudności
kadrowe Organu oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie mogą stanowić okoliczności usprawiedliwiającej
zaistniałą w sprawie bezczynność, niemniej są obiektywną trudnością, która powinna wpływać zarówno na ocenę
tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, jak i na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy
przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącego i miarkowania wysokości tych świadczeń. Zważywszy na
rozmiar stwierdzonej przewlekłości, nie było w ocenie Sądu potrzeby nakładania z urzędu na Organ grzywny, o której
mowa w art. 149 § 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023
r. poz. 259; dalej: PostAdmU).
Stanowisko NSA
NSA oddalił skargę. W pierwszej kolejności jako niezasadny ocenił zarzut naruszenia art. 149 § 1a PostAdmU w zw.
z art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 KPA. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej okoliczności niniejszej sprawy
nie przemawiają za uznaniem, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania
przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście
stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co
do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego
prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze
o rażącym charakterze tego naruszenia. Sformułowanie „rażące” oznacza działanie bezspornie ponad miarę,
niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być
dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele
elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera
postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania,
a także bezczynności przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość oraz
drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia. Taka też
sytuacja, jak słusznie uznał WSA, nie wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona
w skarżonym wyroku jest prawidłowa.

Nie budzi wątpliwości, że w sprawie doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Słusznie
zatem stwierdza skarżący, że postępowanie prowadzone przez Organ zostało zakończone po 3 miesiącach od
złożenia wniosku, na co również wskazywał Sąd I instancji. Argumentacja skargi kasacyjnej pomija jednak to, że
całość dokumentacji została zebrana i uzupełniona dopiero 2.7.2019 r., a więc wydanie decyzji nastąpiło niewiele
ponad miesiąc od zebrania całości dokumentacji koniecznej do wydania decyzji. I chociaż rację ma strona skarżąca,
podkreślając, że wezwanie do uzupełnienia wniosku zostało sformułowane przez Organ z naruszeniem art. 35 § 1
KPA, to jednak sytuacja ta nie pozwala jeszcze kwalifikować stwierdzonej bezczynności jako kwalifikowanej, tj.
rażąco naruszającej prawo. Takie przekroczenie terminu do załatwienia sprawy przez podmiot zobowiązany nie jest
bowiem szczególnie znaczące i pozbawione racjonalnego uzasadnienia, które, jak wskazał Sąd I instancji, może
również wynikać z problemów kadrowych organu. I chociaż nie jest to przesłanka zwalniająca organ z winy
w uchybieniu terminu, to powinna ona podlegać ocenie w kontekście, czy organ w ogóle przystąpił do
rozpoznania wniosku. Ponadto w ocenie NSA stwierdzone w sprawie przekroczenie terminu nie jest również
wadliwością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i nie świadczy o oczywistym i lekceważącym braku
podejmowania jakichkolwiek czynności oraz jawnego braku woli do załatwienia sprawy.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 149 § 2 PostAdmU. Należy wyjaśnić, że suma
pieniężna przyznawana od organu na rzecz skarżącego stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę
przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub
przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania
postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącej oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli
przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją
stwierdzonej bezczynności, i to nawet w przypadku, gdy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia
prawa. Oznacza to, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań
organu. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu oraz
w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ nadal nie załatwi sprawy.

Komentarz
Brak jest ustawowych przesłanek, których wystąpienie obligowałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa
w świetle art. 149 PostAdmU, co oznacza, że ustawodawca uprawnia sąd do dokonania takiej oceny charakteru
naruszenia. Jak słusznie wynika z wyroku, to sąd ma możliwość zbadania okoliczności szczególnych, wyróżniających
kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Do okoliczności takich należy zaliczyć
sytuacje, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów ustawowych, a zarazem nie
zachodzą okoliczności ekskulpujące organ. Odnośnie zaś zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2
PostAdmU, zależne jest to tylko od uznania sądu, nawet stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako takie nie
implikuje obowiązku przyznania sumy pieniężnej. Nie bez znaczenia pozostaje również aktywność strony, która jak
się podkreśla w orzecznictwie, powinna należycie uzasadnić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, wykazując, że
doznała krzywdy, którą należałoby zrekompensować.

Wyrok NSA z 21.4.2023 r., III OSK 2865/21,

Brak ustawowych przesłanek obligujących sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w opisywanej sprawie. Sąd ma możliwość oceny charakteru naruszenia, a zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności organu. Konieczne jest uwzględnienie okoliczności szczególnych i aktywności strony przy rozpatrywaniu żądań o rekompensatę.