Czego nie może regulować statut gminy?

Tematyka: statut gminy, samorząd terytorialny, ustawa, kompetencje samorządu, nieważność statutu, organy samorządowe, zakres regulacji statutu, prawo samorządowe, granice kompetencji, wykonywanie mandatu radnego

Samoistność statutu przejawia się kompetencją samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw,
stanowienia o swoim ustroju. Jednak statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Samorząd
terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem, że
nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji gdy treść uchwalonego przez jednostkę
samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą - statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego
nieważnością.
Stan faktyczny
W sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia Statutu Gminy
Miejskiej WSA w Poznaniu stwierdził nieważność wybranych postanowień Statutu, odnoszących się m.in. do
uprawnień Przewodniczącego Rady oraz obowiązków Burmistrza.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem
poszczególnych przepisów ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej:
SamGminU), omówionych poniżej.
Burmistrz Miasta Wągrowca, w odpowiedzi na skargę, przychylił się do argumentów i wniosków skargi.
W ocenie Burmistrza zakwestionowane przez Wojewodę przepisy stanowią przekroczenie przyznanej Radzie
kompetencji prawodawczej w zakresie, w którym odnoszą się do kompetencji Przewodniczącego Rady, wykonywania
mandatu radnego, zasad głosowania, kompetencji Komisji Rewizyjnej oraz obowiązków nakładanych na Burmistrza.
Stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie objętym skargą pozwoli na doprowadzenie Statutu do zgodności
z prawem.
Stanowisko NSA
W uwagach wstępnych NSA wskazał, że zgodnie z art. 3 SamGminU o ustroju gminy stanowi jej statut. Statut gminy
określa organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy oraz podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku
urzędowym (art. 22 ust. 1 i ust. 2 SamGminU).
W myśl art. 169 ust. 4 Konstytucji RP organy stanowiące JST określają ustrój wewnętrzny tych jednostek „w
granicach ustaw”. Upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne.
Statut daje się określić jako akt samoistny specyficznego rodzaju. Owa samoistność statutu przejawia się
kompetencją samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju. Jednak statut nie
może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie
zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem, że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji
gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą - statut
dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością.
W statucie dozwolone jest uszczegółowienie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach bądź uzupełnienie
kwestii, które w ustawach nie znalazły prawnych rozwiązań, o ile ustawa tworzy podstawę do takiej regulacji.
Sąd uznał skargę Wojewody za częściowo uzasadnioną.
Zasady wykonywania mandatu radnego
Zgodnie z treścią § 20 pkt 8 zaskarżonej uchwały „Przewodniczący Rady, a w przypadku jego nieobecności właściwy
Wiceprzewodniczący, w szczególności: czuwa nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez
Radnych ich mandatu”.
Żaden przepis SamGminU nie upoważnia rady gminy do ustanawiania norm postępowania w zakresie wykonywania
mandatu radnego. W konsekwencji przyznawanie Przewodniczącemu Rady, a w przypadku jego nieobecności,
Wiceprzewodniczącemu, kompetencji do jakiejkolwiek ingerencji w „warunki wykonywania przez Radnych ich
mandatu” stanowi regulację statutową, która wykracza poza kompetencje prawodawcze organu stanowiącego gminy,
opisane jako organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy organów gminy.
Zgodnie z art. 19 ust. 2 SamGminU zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz
prowadzenie obrad rady. Z kolei wykonywanie mandatu radnego nie wyczerpuje się poprzez udział w pracach rady

gminy. Radny ma obowiązek brać udział w pracach innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub
desygnowany, a ponadto ma prawo do pozyskiwania informacji, a także składania interpelacji i zapytań (art. 24 ust.
1- 7 SamGminU).
Reprezentowanie Rady na zewnątrz
Sąd podzielił stanowisko o konieczności stwierdzenia nieważności § 21 zaskarżonej uchwały. W treści wskazanej
jednostki redakcyjnej postanowiono, że: „Rada, na wniosek Przewodniczącego, może upoważnić w drodze uchwały
inną, niż Przewodniczący, osobę do reprezentowania jej na zewnątrz”.
Z treści art. 19 ust. 2 SamGminU wynika wprost, że zadania przewodniczącego mają charakter materialno-techniczny
i obejmują wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Z mocy ustawy przewodniczący rady
jest jej organem wewnętrznym i nie ma żadnych podstaw prawnych do formułowania stanowiska, że przewodniczący
rady może reprezentować radę na zewnątrz. Rada jest organem kolegialnym. Ustawa nie przewiduje możliwości
ustanawiania jednoosobowego reprezentanta do wyrażania woli całego organu. Sprzeczne z prawem jest zatem
rozwiązanie statutowe, które przewiduje, że rada gminy, na wniosek przewodniczącego, mogłaby upoważnić inną
osobę niż jej Przewodniczący do reprezentowania jej na zewnątrz.
Obowiązki pracowników urzędu
Wojewoda słusznie zażądał stwierdzenia nieważności zapisów zaskarżonej uchwały, w treści których wskazano, że:
„Przewodniczący Rady może wezwać Sekretarza Miasta do udziału w sesjach Rady, a kierownicy jednostek
organizacyjnych podlegających kontroli Rady mogą zostać zobowiązani do udziału w sesjach Rady”.
Rada gminy nie jest uprawniona do nakładania na pracowników urzędu gminy konkretnych obowiązków. Takie
kompetencje posiada wyłącznie wójt/burmistrz/prezydent miasta. Zgodnie bowiem z treścią art. 33 ust. 2 SamGminU
organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadany przez
wójta/burmistrza/prezydenta miasta w drodze zarządzenia. Sekretarz gminy, na którego rzecz nastąpiła
dekoncentracja kompetencji kierownika urzędy zgodnie z art. 33 ust. 3 i 4 SamGminU, działa w imieniu organu, który
powierzył mu prowadzenie określonych spraw.
Kompetencja przewodniczącego rady w zakresie podległości służbowej pracowników urzędu gminy została
wyczerpująco unormowana w art. 21a SamGminU. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący rady gminy jedynie „w
związku z realizacją swoich obowiązków” może wydawać polecenia służbowe pracownikom urzędu gminy
„wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji
i radnych”. W tym przypadku przewodniczący rady gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego
w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym.
Dyscyplinowania radnych
Zasadne okazało się żądanie stwierdzenia nieważności § 31 ust. 5 w zakresie zwrotu „bez usprawiedliwienia”.
W świetle treści wskazanej regulacji „Fakt przerwania obrad oraz imiona i nazwiska Radnych, którzy bez
usprawiedliwienia opuścili obrady przed ich zakończeniem, odnotowuje się w protokole”.
Wojewoda słusznie wskazał, że powołana regulacja nosi znamiona dyscyplinowania radnych, co wkracza w materię
związaną z pełnieniem mandatu radnego. W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności powołanego przepisu uzasadnia
także i to, że w świetle jego literalnej treści w protokole odnotowuje się jedynie te przypadki, gdy radny opuścił obrady
bez usprawiedliwiania. Takie zastrzeżenie nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Protokół obrad powinien
bowiem odzwierciedlać stan faktyczny, czyli w protokole obrad winny zostać odnotowane także te przypadki, gdy
radny opuścił obrady, a jego nieobecność została usprawiedliwiona.
Obowiązkowy udział Burmistrza
Sąd podzielił stanowisko Wojewody, co do konieczności stwierdzenia nieważności w całości § 116 ust. 1 i ust. 2
Statutu. Zgodnie z treścią wskazanych postanowień Burmistrz uczestniczy w sesjach Rady, a Komisje Rady mogą
żądać przybycia Burmistrza na posiedzenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za niezgodne z prawem
uznaje się zobowiązywanie Burmistrza do osobistego stawiennictwa na każdej sesji rady gminy (por. wyrok NSA
z 17.4.2014 r., II OSK 564/14,
; a także wyroki WSA: z 12.12.2013 r., IV SA/Po 711/13,
; z 30.10.2019
r., II SA/Op 270/19,
; z 17.3.2021 r., II SA/Wa 39/21,
).
Rozwiązanie przyjęte w § 116 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonego Statutu pozostaje w sprzeczności z ustawowym
określeniem praw i obowiązków organów wykonawczych. Rada nie może sobie przyznać dodatkowych uprawnień
mających wpływ na wykonywanie przez organ wykonawczy powierzonych mu ustawą obowiązków.

Komentarz
Za sprzeczne z ustawą zostały uznane te uregulowania Statutu, których nie można uznać za regulację pochodną,
w tym komplementarną, względem ustawowych przepisów, w tym np. kompetencji przewodniczącego rady gminy

względem radnych, pracowników urzędu czy samego wójta. Regulacje Statutu muszą mieć oparcie w ustawie
ustrojowej. Nie mogę jej zastępować albo modyfikować regulacji ustawowych. Nie zawsze ustalenie granic regulacji
statutowych jest proste.

Wyrok WSA w Poznaniu z 31.3.2023 r., IV SA/Po 126/23,

Regulacje Statutu muszą mieć oparcie w ustawie ustrojowej. Nie mogą jej zastępować albo modyfikować regulacji ustawowych. Wyrok WSA w Poznaniu z 31.3.2023 r., IV SA/Po 126/23, potwierdzał nieważność niektórych postanowień Statutu, które wykraczały poza kompetencje samorządu terytorialnego. Ustalenie granic regulacji statutowych może być skomplikowane i wymaga szczegółowej analizy.