OZE a dobre sąsiedztwo

Tematyka: PlanZagospU, dobrego sąsiedztwa, instalacje odnawialnego źródła energii, farmy fotowoltaiczne, przepisy postępowania

Treść art. 61 ust. 3 PlanZagospU przesądza, że warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 PlanZagospU,
czyli dotyczących spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnieniu inwestycji dostępu do drogi
publicznej, nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13
OdnŹródłaEnU. Z tego przepisu nie wynika konieczność różnicowania instalacji w zależności od ich mocy.
Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to możliwość
zabudowy na tym terenie ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo
decyzji o warunkach zabudowy.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29.12.2022 r., II SA/Go 631/22,
w sprawie ze sprzeciwu od decyzji SKO w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skarga kasacyjna
została oddalona.
W sprawie tej WSA oddalił sprzeciw od decyzji SKO, uchylającej decyzję Burmistrza i przekazującej sprawę temu
organowi do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji
polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 64e ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: PostAdmU) w zw. z art. 138 § 2 KPA poprzez
oddalenie sprzeciwu oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do wydania przez organ
odwoławczy decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy postępowanie przed organem I instancji nie było wadliwe pod
względem przepisów procesowych, które je regulują oraz przepisów prawa materialnego, a nadto konieczny do
wyjaśnienia, w ocenie organu odwoławczego oraz Sądu, zakres sprawy nie ma wpływu na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie skarżącego nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy
z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; dalej: PlanZagospU),
miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 PlanZagospU zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2
PlanZagospU. Dlatego też skarżący kasacyjnie uważa, że decyzja organu I instancji została uchylona wobec faktu
podzielenia przez organ odwoławczy innego stanowiska orzeczniczego. Dalej skarżący podniósł, że brak było
podstaw dla uchylenia decyzji organu I instancji celem ustalenia czym jest planowana inwestycja, albowiem organ
I instancji jednoznacznie zakwalifikował budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy 1 MW wraz z infrastrukturą
towarzyszącą do zabudowy produkcyjnej uznając, iż nie spełnia wymagania przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1
PlanZagospU w zakresie kontynuacji dotychczasowej zabudowy. W analizowanym obszarze nie występują tereny
produkcyjne, a brak spełnienia przez planowaną inwestycję chociażby jednej w przewidzianych w art. 61
PlanZagospU przesłanek stanowi z kolei podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Stanowisko NSA
Rozpoznaniu przez NSA podlegał zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 64e PostAdmU w zw.
z art. 138 § 2 KPA.
Przepis art. 138 § 2 KPA daje organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji
w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta została
wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej
rozstrzygnięcie. Natomiast zgodnie z art. 64e PostAdmU sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji,
ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA.
Art. 64e PostAdmU należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia
jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA, ale czyni to przez pryzmat
przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania
wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Wobec tego sąd administracyjny,
kontrolując sprzeciw od decyzji, nie może czynić tego w oderwaniu od treści przepisów prawa materialnego, które
stanowiły podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji. Za naruszające art. 138
§ 2 KPA uznaje się bowiem takie działanie organu odwoławczego, który błędnie interpretując przepis prawa
materialnego nakazuje organowi I instancji przeprowadzenie ponownego postępowania co do okoliczności, do
których w przypadku prawidłowego odkodowania normy prawnej zawartej w takim przepisie, nie byłoby to
uzasadnione. Sprzeciw nie jest też środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani

prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art.
138 § 2 KPA.
Organ odwoławczy odstępując od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 KPA, powinien
wyjaśnić dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było możliwe i zasadne wydanie rozstrzygnięcia
merytorycznego, przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie ma bowiem przepisów, które
nie pozwalałyby na wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA,
w zakresie ustalenia warunków zabudowy.
Organ I instancji próbując zakwalifikować planowaną do realizacji inwestycję, określoną przez inwestora jako
„budowa elektrowni fotowoltaicznej” o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, raz nazywa ją urządzeniem
wytwarzającym energię z odnawialnych źródeł energii, innym razem obiektem budowlanym na potrzeby
koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie magazynowania energii elektrycznej.
Prawidłowe zakwalifikowanie inwestycji ma kluczowy wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego, z uwagi na
treść art. 61 ust. 3 PlanZagospU.
W wyniku nowelizacji z 2019 r., do art. 61 ust. 3 PlanZagospU dodano zapis, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2
PlanZagospU nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także
instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20.1.2015 r. o odnawialnych źródłach
energii (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1378; dalej: OdnŹródłaEnU), za które uważa się instalację stanowiącą wyodrębniony
zespół:
1. urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest
wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
2. obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu
rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.
W art. 2 pkt 22 OdnŹródłaEnU za odnawialne źródło energii uznano odnawialne, niekopalne źródła energii
obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną,
energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy,
biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
NSA wskazał, za uzasadnieniem zmian przepisów, że ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji
ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł
odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 PlanZagospU.
Zaproponowano rozszerzenie tego przepisu o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków
zabudowy dla tych instalacji, nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do
drogi publicznej.
Treść art. 61 ust. 3 PlanZagospU przesądza, że warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2
PlanZagospU, czyli dotyczących spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnieniu inwestycji dostępu do
drogi publicznej, nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13
OdnŹródłaEnU. Z tego przepisu nie wynika, konieczność różnicowania instalacji w zależności od ich mocy. Jeżeli
teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to możliwość zabudowy na
tym terenie ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach
zabudowy.

Komentarz
Lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie PlanZagospU, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61
ust. 3 PlanZagospU nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.
Dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenie norm prawa procesowego, uzasadniało uchylenie zaskarżonej
decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, co właściwie ocenił WSA. Organ nie
dokonał bowiem nawet prawidłowego zakwalifikowania inwestycji. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od
decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA.

Wyrok NSA z 25.5.2023 r., II OSK 805/23,

NSA wskazał, za uzasadnieniem zmian przepisów, że ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 PlanZagospU. Zaproponowano rozszerzenie tego przepisu o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji, nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej.