Sposób rozpoznania uwag do planu miejscowego

Z art. 20 ust. 1 PlanZagospU wynika m.in., że plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Sprawa dotyczyła zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP), gdzie Skarżący zakwestionował zwiększenie dopuszczalnej wysokości zabudowy na terenie AG/1. W wyniku postępowania stwierdzono naruszenie interesu prawnego Skarżącego oraz brak uwzględnienia jego uwag przez organy gminy.

Tematyka: MPZP, planowanie przestrzenne, interes publiczny, interes prywatny, naruszenie prawa, uwagi społeczne

Z art. 20 ust. 1 PlanZagospU wynika m.in., że plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając
jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. W świetle tego przepisu za błędne należy
uznać twierdzenie, że możliwość zapoznania się przez każdego z radnych z wniesioną uwagą oraz możliwość
zabrania głosu w sprawie, z czego nie skorzystano, wypełnia dyspozycję art. 20 ust. 1 PlanZagospU
w odniesieniu do obowiązku rozstrzygnięcia przez Radę (nie radnych) o sposobie rozpatrzenia uwag.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną gminy od wyroku WSA we Wrocławiu z 15.11.2019 r., II SA/Wr 523/19,

w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego (MPZP). Skarga kasacyjna została oddalona.
Wcześniej WSA we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W sprawie tej zaskarżoną
uchwałą Rada Gminy uchwaliła zmianę MPZP, obejmującą obszar działalności gospodarczej prowadzonej przez
spółkę, przypisując mu funkcję terenu aktywności gospodarczej, bazy, składy, magazyny oraz usługi (AG/1). Zgodnie
z § 12 ust. 2 pkt 3 MPZP, wysokość przebudowywanych i nowych obiektów produkcyjnych, produkcyjno-usługowych
i magazynowych powinna być dostosowana do wymogów techniczno-technologicznych, lecz nie może być wyższa
niż 25 metrów licząc od poziomu terenu do najwyższego elementu dachu.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Skarżący, żądając stwierdzenia nieważności MPZP w zakresie dotyczącym ww.
ustalenia. W skardze zarzucono uchwale naruszenie wymagań ładu przestrzennego, prawa własności oraz
pominięcie uzasadnionego interesu Skarżącego. W skardze wyjaśniono, że Skarżący jest właścicielem terenu
oznaczonego jako działka (...), która wprawdzie nie jest objęta postanowieniami MPZP, jednak przylega
bezpośrednio od strony północno-zachodniej do terenu obowiązywania MPZP. Skarżący zaznaczył, że jego
nieruchomość jest przede wszystkim objęta zakresem oddziaływania ustaleń MPZP, który poprzez dopuszczenie
możliwości realizowania zabudowy wysokiej (do 25 m) umożliwia intensyfikację prowadzonej dotychczas przez
spółkę działalności w zakresie skupu i przetwórstwa zboża, co z kolei przyczynia się do zwiększenia uciążliwości
korzystania przez Skarżącego z jego własności. Skarżący podkreślił, że już obecnie działalność spółki zakłóca ponad
przeciętną miarę stosunki miejscowe, zaś dodatkowe umożliwienie lokalizowania wysokich silosów w pobliżu
nieruchomości Skarżącego w sposób rażący narusza jego prawo własności. W skardze zaznaczono, że genezą
kwestionowanego MPZP jest samowola budowlana, polegająca na realizacji w obszarze prowadzonej działalności
gospodarczej 11 silosów o wysokości 18,2 m, mimo że obowiązujący wówczas plan miejscowy dopuszczał realizację
obiektów o maksymalnej wysokości 12 metrów. Kwestionowany MPZP ma umożliwić ich legalizację.
Skarżący zasygnalizował, że identyczna próba była już podejmowana wcześniej, co skończyła się stwierdzeniem
nieważności MPZP. Sąd w tamtej sprawie wskazał na konieczność wyważenia interesu Skarżącego oraz spółki.
Zdaniem Skarżącego również obecnie kwestionowany MPZP takiego warunku nie spełnia.
Gmina wniosła o oddalenie skargi.
Stanowisko WSA
WSA wskazał, że w okolicznościach sprawy szczególne znaczenie ma treść art. 1 ust. 3 ustawy z 27.3.2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; dalej: PlanZagospU), według którego
ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ
waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony
istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy
ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Według WSA wykazanie, że w konkretnym przypadku spełnione zostały przesłanki z art. 1 ust. 3 PlanZagospU,
a szczególnie obowiązek ważenia interesów, nie może przy tym polegać na windowaniu w projekcie planu
miejscowego określonych parametrów zabudowy tylko po to, by następnie je obniżyć w ramach częściowego
uwzględnienia uwag, co miałoby z kolei sugerować jakiś kompromis.
Sąd podniósł, że w okolicznościach sprawy organy gminy zdecydowały się podwyższyć na terenie AG/1
dopuszczalną wysokość zabudowy z dotychczasowych 12 m na 35 m, a w ostateczności na 25 m (częściowe
uwzględnienie uwagi Skarżącego). Skoro jednak ustalenia w tym zakresie zostały oprotestowane przez Skarżącego,
który wnosił uwagi a następnie skargę, postulując utrzymanie dotychczasowej wysokości 12 m, to należało wyjaśnić,

jaki interes publiczny lub też jaki ważny interes prywatny przemawia za tym, by dokonać zmian w tym przedmiocie.
Wyjaśnień takich organy gminy mogły udzielić w odpowiedzi na wniesione uwagi.
Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze WSA dodatkowo stwierdził, że kwestionowany MPZP budzi także
zastrzeżenia natury procesowej. Jak bowiem wynika z dokumentacji prac planistycznych oraz z lektury protokołu
z sesji Rady Gminy (udostępnionego na stronach BIP), na której uchwalono MPZP, uwaga Skarżącego nie została
w ogóle przedstawiona na sesji Rady Gminy. Tymczasem w świetle wymagań z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1
PlanZagospU, w przypadku nieuwzględnienia uwag przez organ wykonawczy gminy, uwagi powinny być przedłożone
organowi stanowiącemu celem ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jakkolwiek organ stanowiący nie musi podejmować
odrębnej uchwały w przedmiocie rozstrzygnięcia uwag (rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowi załącznik do
planu miejscowego), to jednak nie zwalnia go to z obowiązku zapoznania się z uwagami.
Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności MPZP w całości było przy tym niezbędne celem zapewnienia skuteczności
i efektywności kontroli sądowoadministracyjnej. Ograniczenie bowiem sankcji nieważności wyłącznie do § 12 ust. 2
pkt 3 MPZP - jak o to wnioskował Skarżący - umożliwiłoby realizację na obszarze MPZP zabudowy gospodarczej bez
limitu maksymalnej wysokości. Skutek takiego wyroku byłby więc odwrotny od zamierzonego przez Skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła gmina.
Stanowisko NSA
NSA podzielił rozważania WSA. Wskazał m.in., że skoro już dotychczasowa zabudowa o wysokości 18,20 m zakłóca
korzystanie z działki nr (...), co zostało podniesione przez Skarżącego i niezakwestionowane w postępowaniu przed
WSA, to obniżenie w MPZP planowanej zabudowy z 35 m do 25 m nie doprowadza do zmiany oceny, że ustalenia
w tym zakresie nadal prowadzą do naruszenia interesu prawnego Skarżącego.
Z art. 20 ust. 1 PlanZagospU wynika m.in., że plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie
o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. W świetle tego przepisu za błędne należy uznać twierdzenia
zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że możliwość zapoznania się przez każdego z radnych z wniesioną
uwagą oraz możliwość zabrania głosu w sprawie, z czego nie skorzystano, wypełnia dyspozycję art. 20 ust. 1
PlanZagospU w odniesieniu do obowiązku rozstrzygnięcia przez Radę (nie radnych) o sposobie rozpatrzenia uwag.
Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie zwraca się uwagę na nie dość precyzyjne brzmienie art. 20 ust. 1
PlanZagospU, które należy wykładać przy użyciu metody funkcjonalnej i systemowej. Zastosowanie tych metod
prowadzi do uznania, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą
jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający
rozstrzygniecie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, która jest przegłosowywana
razem z ostateczną wersją planu (wyrok NSA z 28.1.2010 r., II OSK 1893/09,
).

Komentarz
W rozpoznawanej sprawie sądy obu instancji zwróciły uwagę na wiele istotnych kwestii związanych z rozstrzyganiem
w odniesieniu do MPZP, także na to, że w celu zachowania przyjętych ustaleń w zgodzie z art. 1 ust. 2 pkt 7
PlanZagospU, a co za tym idzie w granicach przyznanego organom gminy władztwa planistycznego, konieczne jest
(a czego w sprawie nie uczyniono) wykazanie przez te organy zasadności zmian w zakresie maksymalnej wysokości
zabudowy w świetle interesu publicznego lub interesu prywatnego. W wyniku wniesienia przez Skarżącego uwagi
dotyczącej ustaleń maksymalnej wysokości zabudowy po stronie organu zaistniał obowiązek wyjaśnienia, co
przemawia za zmianą dotychczasowej maksymalnej wysokości zabudowy na terenie objętym ustaleniami MPZP.
Nieudzielenie takich wyjaśnień, czy to w odpowiedzi na wniesione uwagi, czy też w odpowiedzi na skargę,
doprowadziły do uznania, że do sporządzenia i uchwalenia MPZP doszło z pominięciem wyważenia interesu
publicznego i interesów prywatnych, a tym samym z naruszeniem art. 1 ust. 3 PlanZagospU. Z analizy uzasadnień
wyroku WSA i NSA wynika m.in. konieczność uzasadnienia stanowiska władzy planistycznej co do przyjętych
rozwiązań, w razie ich kwestionowania w toku procedury planistycznej bądź na etapie skargowym.

Wyrok NSA z 22.3.2023 r., II OSK 774/20,

Zarówno WSA, jak i NSA podkreślili konieczność uzasadnienia decyzji dotyczących planowania przestrzennego oraz ważenia interesów publicznych i prywatnych. Nieuwzględnienie uwag Skarżącego i brak wyjaśnień ze strony organów gminy doprowadziły do uznania naruszenia prawa. Sprawa ta pokazuje, jak istotne jest uwzględnienie uwag społecznych w procesie planowania przestrzennego.