Zarzut zaniechania autokontroli przez organ
Zastosowanie art. 51 ust. 5 PrBud w sytuacji przedłożenia wraz ze skargą projektu budowlanego, jakkolwiek po upływie terminów do przedłożenia tego dokumentu, oznacza, że należy rozważyć możliwość skorzystania z autokontroli. Sąd uznał, że niewykorzystanie tej instytucji w konkretnej sprawie jest naruszeniem przepisów postępowania. Stanowisko NSA oparte jest na analizie dotychczasowego orzecznictwa i piśmiennictwa, podkreślając konieczność uwzględnienia skargi w całości przy rozważaniu autokontroli.
Tematyka: autokontrola, art. 51 ust. 5 PrBud, skarga kasacyjna, naruszenie przepisów postępowania, NSA, WSA, projekty budowlane
Zastosowanie art. 51 ust. 5 PrBud w sytuacji przedłożenia wraz ze skargą projektu budowlanego, jakkolwiek po upływie terminów do przedłożenia tego dokumentu, oznacza, że należy rozważyć możliwość skorzystania z autokontroli. Sąd uznał, że niewykorzystanie tej instytucji w konkretnej sprawie jest naruszeniem przepisów postępowania. Stanowisko NSA oparte jest na analizie dotychczasowego orzecznictwa i piśmiennictwa, podkreślając konieczność uwzględnienia skargi w całości przy rozważaniu autokontroli.
Zastosowanie art. 51 ust. 5 PrBud w sytuacji przedłożenia wraz ze skargą projektu budowlanego, jakkolwiek
po upływie terminów do przedłożenia tego dokumentu, oznacza, że należy rozważyć możliwość skorzystania
z autokontroli. Związane jest to z tym, że termin wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3
PrBud, ma charakter procesowy, a funkcją postępowania naprawczego jest doprowadzenie obiektu do stanu
zgodnego z prawem.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB)
od wyroku WSA w Poznaniu z 15.12.2021 r., IV SA/Po 619/21,
, w sprawie ze skargi na decyzję WWINB
w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skarga kasacyjna została oddalona.
W sprawie tej WSA uchylił wcześniej zaskarżoną decyzję WWINB.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia:
1. Art. 174 pkt. 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r.
poz. 259; dalej: PostAdmU), art. 54 § 3 PostAdmU poprzez błędną wykładnię art. 54 § 3 PostAdmU polegającą
na tym, że w ramach autokontroli Sąd dopuszcza wydanie przez WWINB rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2
KPA;
2. Art. 174 pkt. 2, art. 141 § 4 PostAdmU poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak
wskazań co do dalszego postępowania, wyrażające się brakiem jakichkolwiek wskazań co do podstawy prawnej
i sposobu załatwienia sprawy w ramach autokontroli oraz wskazań prawnych i sposobu załatwienia sprawy przez
WWINB po uchyleniu przez WSA w Poznaniu tylko decyzji WWINB.
Skarżący kasacyjnie Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
Stanowisko NSA
NSA uznał, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik
sprawy, tj. art. 174 pkt. 2 PostAdmU, art. 54 § 3 PostAdmU poprzez błędną wykładnię art. 54 § 3 PostAdmU
polegającą na tym, że w ramach autokontroli Sąd dopuszcza wydanie przez WWINB rozstrzygnięcia w trybie art. 138
§ 2 KPA.
W ocenie Sądu po wpłynięciu skargi wraz z projektem budowlanym WWINB winien był rozważyć możliwość
skorzystania z instytucji autokontroli, o co zresztą wniesiono w ostatnim akapicie uzasadnienia skargi.
NSA przywołał fragment uzasadnienia wyroku WSA, w którym wskazano na pogląd wyrażony przez Hannę Knysiak-
Sudykę w opracowaniu „Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz
i orzecznictwo”, WKP 2018: „Po wpłynięciu skargi do organu administracji publicznej powinien on rozważyć
możliwość dokonania autokontroli polegającej na uwzględnieniu skargi w całości, która stanowi odstępstwo od
zasady związania organu wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia czy ogłoszenia. Choć organ
administracji stosuje instytucję autokontroli z urzędu i nie jest związany granicami skargi, skarżący może w skardze
zawrzeć wniosek o dokonanie przez organ autokontroli zgodnie z art. 54 § 3 PostAdmU”.
Sąd stwierdził dalej, że niewykorzystanie tej instytucji należy w tej konkretnej sprawie ocenić jako naruszenie
przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z przywołanych wypowiedzi WSA w Poznaniu, a także z całej treści rozważań, które w znacznej części polegają na
przytoczeniu poglądu zawartego w wyroku NSA z 25.7.2019 r., II OSK 1899/18,
, nie wynika, aby Sąd
I instancji wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie, po wpłynięciu skargi z projektem
budowlanym, decyzji opartej na art. 138 § 2 KPA.
To, że w skardze zawarto żądanie uchylenia, w trybie art. 54 § 3 PostAdmU, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej
ja decyzji Organu I instancji, nie oznacza, że uwzględniając skargę i uchylając zaskarżona decyzję, Sąd I instancji
wyraził pogląd o możliwości wydania, w trybie art. 54 § 3 PostAdmU, decyzji opartej na art. 138 § 2 KPA.
W ocenie NSA na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny
wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt. 2 PostAdmU, art. 141 § 4 PostAdmU, poprzez niewyjaśnienie podstawy
prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wskazań co do dalszego postępowania, wyrażające się brakiem jakichkolwiek
wskazań co do podstawy prawnej i sposobu załatwienia sprawy w ramach autokontroli oraz wskazań prawnych
i sposobu załatwienia sprawy przez WWINB po uchyleniu przez WSA w Poznaniu tylko decyzji WWINB.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika stanowisko poddające się kontroli instancyjnej, według którego po
uchyleniu zaskarżonej decyzji należy ponownie rozważyć zasadność zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 5 ustawy
z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682; dalej: PrBud). Posiłkując się obszernymi cytatami
z orzecznictwa i piśmiennictwa, Sąd I instancji wskazał, że zastosowanie art. 51 ust. 5 PrBud w sytuacji przedłożenia
wraz ze skargą projektu budowlanego, jakkolwiek po upływie terminów do przedłożenia tego dokumentu, oznacza, że
należy rozważyć możliwość skorzystania z autokontroli, w związku z tym, że termin wykonania obowiązku, o którym
mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 PrBud, ma charakter procesowy, a funkcją postępowania naprawczego jest
doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Trafność merytoryczna stanowiska WSA nie może być skutecznie podważona w ramach zarzutu naruszenia art. 141
§ 4 PostAdmU. Jest oczywiste, że po uchyleniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzenia
odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji, według stanu prawnego i faktycznego z daty rozstrzygania
sprawy. Wynika to z reformatoryjnego modelu postępowania administracyjnego, unormowanego w przepisach art.
138 KPA. Należy także pamiętać, że użycie w art. 51 ust. 1 pkt. 3 PrBud zwrotu „w celu doprowadzenia wykonanych
robót do stanu zgodnego z prawem” oznacza zgodność z prawem obowiązującym w dacie rozstrzygania. Należy
jednak mieć na uwadze także normy intertemporalne.
Komentarz
Omawiane orzeczenie odnosi się do ważnego zagadnienia proceduralnego, jakim jest instytucja samokontroli. Celem
autokontroli jest, aby sprawa, która przeszła przez tok instancji i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, nie
powracała na drogę postępowania administracyjnego, bo ta możliwość została wykluczona przez przekazanie sprawy
do sądu wobec złożenia skargi. Takie stanowisko zajął już WSA w Warszawie w wyroku z 15.1.2008 r., I SA/Wa
1779/07,
. W orzecznictwie wyrażony został także pogląd, że norma z art. 54 § 3 PostAdmU stanowi
samodzielną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach procedury
samokontroli, jak również samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających
skargę. W każdym przypadku organ odwoławczy winien zbadać z urzędu przesłanki zastosowania w danej sprawie
trybu autokontroli. Zaniechanie w tym zakresie może być podstawą do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny.
Taki wyrok nie stanowi jeszcze o tym, że zastosowanie autokontroli jest narzucane organowi. Zarzut zaniechania
rozpoznania sprawy w trybie autokontroli może dotyczyć w zasadzie spraw oczywistych.
Wyrok NSA z 18.5.2023 r., II OSK 323/22,
Omawiane orzeczenie dotyczy ważnego zagadnienia proceduralnego, jakim jest instytucja autokontroli. W kontekście zastosowania art. 51 ust. 5 PrBud w sytuacji skargi z projektem budowlanym, NSA podkreślił konieczność rozważenia autokontroli jako narzędzia naprawczego. Wdrożenie tej instytucji może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza jeśli organ nie uwzględnił skargi w całości.