Nakaz rozbiórki nie dotyczy przypadku braku tytułu prawnego do nieruchomości

Nakaz rozbiórki nie dotyczy przypadku braku tytułu prawnego do nieruchomości. Decyzja nakazująca rozbiórkę musi opierać się wyłącznie na przesłankach wynikających z PrBud74. Organ administracji powinien zalegalizować budowę, jeśli brak jest odpowiednich przesłanek. NSA oddalił skargę kasacyjną skarżących od decyzji WINB nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych, wskazując na konieczność spełnienia przesłanek określonych w PrBud74.

Tematyka: nakaz rozbiórki, tytuł prawny, nieruchomość, PrBud74, organ administracji, legalizacja budowy, NSA, skarga kasacyjna, WINB, roboty budowlane, decyzja, postępowanie legalizacyjne, art. 37 PrBud74, art. 42 PrBud74, art. 138 § 2 KPA, II OSK 388/23

Niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością nie może stanowić podstawy
do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu. Decyzja nakazująca rozbiórkę musi opierać się wyłącznie
na przesłankach wynikających z PrBud74. Jeżeli zaś brak jest takich przesłanek, organ administracji
powinien zalegalizować budowę. Organ wskazał, że żaden z przepisów PrBud74 nie nakłada na organy
obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną skarżących (dalej: B) od wyroku WSA w Warszawie z 30.11.2022 r., VII SA/Wa
2127/22,
, w sprawie ze sprzeciwu od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru
Budowlanego (dalej: WINB) w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Skarga kasacyjna
została oddalona.
Przedmiotem kontroli WSA była decyzja WINB, którą organ ten, na podstawie art. 138 § 2 KPA oraz art. 83 ust. 2
ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682; dalej: PrBud), po rozpatrzeniu odwołań od
decyzji PINB, nakładającej na właściciela (dalej: A) obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku
mieszkalnym rozbudowanym w warunkach samowoli budowlanej, tj. wykonania rozbiórki części budynku
mieszkalnego zajmującego część działki należącej do B – uchylił w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał
sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Stanowisko NSA wobec kontrolowanej decyzji
We wcześniejszej decyzji WINB wskazał, że przesłanką uniemożliwiającą w ocenie PINB zalegalizowanie spornego
obiektu jest fakt, że jest on częściowo zlokalizowany na sąsiedniej działce, która nie jest własnością A. WINB nie
podzielił tego poglądu, i powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, stanął na stanowisku, że przepisy art. 37,
40 i 42 ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229; dalej: PrBud74) nie uzależniają
wydania rozstrzygnięć na ich podstawie od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego
pozwolenia na budowę posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiada
takiego prawa. Zdaniem organu niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością nie
może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu. Decyzja nakazująca rozbiórkę musi
opierać się wyłącznie na przesłankach wynikających z PrBud74. Jeżeli zaś brak jest takich przesłanek, organ
administracji powinien zalegalizować budowę. Organ wskazał, że żaden z przepisów PrBud74 nie nakłada na organy
obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też nie uzależnia wydania
decyzji na podstawie art. 37 lub art. 40 PrBud74 od tego, czy obiekt został usytuowany w całości albo
z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora. Nie można więc domniemać takiego obowiązku.
Ochrona prawa własności jest w pierwszym rzędzie kwestią cywilistyczną regulowaną przepisami prawa cywilnego.
Dochodzenie tych praw powinno mieć miejsce przed sądem powszechnym, a nie w drodze administracyjnej.
Organ odwoławczy w ww. decyzji zobowiązał organ I instancji do zbadania przesłanek określonych w przepisie art.
37 PrBud74, a następnie (w sytuacji kiedy przesłanki te zostaną spełnione), wydania decyzji o rozbiórce obiektu (art.
37 PrBud74) albo decyzji zezwalającej na jego użytkowanie (art. 42 PrBud74). Ponadto wskazał, że postępowanie
naprawcze powinno być prowadzone w stosunku do całego obiektu.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 PrBud74 obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie
z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność
państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia
powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod
zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo
niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Jak wskazał WINB, w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 37 PrBud74 organ zobligowany
jest do zbadania czy nie zachodzą ww. przesłanki.
W zaskarżonej decyzji WINB słusznie stwierdził, że organ I instancji nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że obiekt
narusza przepisy planistyczne, a więc że zaistniała przesłanka z art. 37 ust. 1 PrBud74. Zgodnie natomiast z art. 37
ust. 1 PrBud74, nakazując rozbiórkę, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wykazać, że dalsze
akceptowanie samowolnie posadowionego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia
przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Wyrażenie ustawowe
„niedopuszczalne pogorszenie” należy do kategorii zwrotów ogólnych (niedookreślonych), których konkretyzacja
wymaga oceny wielu elementów dotyczących naruszyciela, przedmiotu naruszenia (intensywności owego
pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia), a także pokrzywdzonego naruszeniem otoczenia. Wykładnia
językowa art. 37 ust. 1 PrBud74 wskazuje, że samo naruszenie przepisów budowlanych nie pociąga za sobą
możliwości orzekania o rozbiórce dopóty, dopóki nie zostanie wykazane, że naruszenie tych przepisów powoduje
niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla
otoczenia.
Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że PINB nałożył na A (na podstawie art. 81c ust. 2 PrBud) obowiązek
opracowania i przedłożenia we wskazanym terminie oceny technicznej wykonanej rozbudowy omawianego budynku
mieszkalnego. Obowiązek nałożony ww. rozstrzygnięciem nie został wykonany. Wobec powyższego WINB zwrócił
uwagę, że skutki niedostarczenia ocen lub ekspertyz bądź też ich wadliwości reguluje art. 81c ust. 4 PrBud,
przewidując zlecenie przez właściwy organ ich wykonania na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.
Jednoznaczna regulacja ustawy nie pozwala zatem na odstąpienie od powyższego trybu przez organy nadzoru
budowlanego ani z uwagi na przekonanie strony co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych, brak
zawinienia aktualnego właściciela lub zarządcy, czy też z powodu braku środków na ten cel.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB w toku ponownie prowadzonego postępowania zobligowany będzie do
uwzględnienia jego stanowiska, tj. wezwania strony zobowiązanej do wypełnienia obowiązku, a w razie jego
niedopełnienia do zastosowania art. 81c ust. 4 PrBud, dalej do zbadania przesłanek określonych w przepisie art. 37
PrBud74, a następnie - w sytuacji kiedy przesłanki te zostaną spełnione - wydania decyzji o rozbiórce obiektu (art. 37
PrBud74) albo decyzji zezwalającej na jego użytkowanie (art. 42 PrBud74). Ponadto wskazał, że postępowanie
legalizacyjne w przedmiotowej sprawie powinno być prowadzone w stosunku do całego obiektu budowlanego, a nie
wyłącznie w odniesieniu do jego części zlokalizowanej na działce sąsiedniej.
Zatem Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie
wyjaśnienia wymagają kluczowe dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, konieczne było zatem wydanie
przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 KPA.

Komentarz
Z orzeczenia wynikają co najmniej 3 ważne kwestie:
1. Przesłankami wydania decyzji rozbiórkowej mogą być tylko przypadki wyraźnie wskazane w ustawie;
2. Prawo budowlane nie może ingerować w spory rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego;
3. Podstawą do orzeczenia rozbiórki budynku nie mogą być okoliczności, od których legalność inwestycji
budowlanej nie zależała w dacie jej realizacji.

Wyrok NSA z 4.4.2023 r., II OSK 388/23,

Przesłankami wydania decyzji rozbiórkowej mogą być tylko przypadki wyraźnie wskazane w ustawie. Prawo budowlane nie może ingerować w spory rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego. Podstawą do orzeczenia rozbiórki budynku nie mogą być okoliczności, od których legalność inwestycji budowlanej nie zależała w dacie jej realizacji. Wyrok NSA z 4.4.2023 r. II OSK 388/23 stanowi ważne rozstrzygnięcie w kontekście omawianych kwestii.