Kontrola zarządzenia pokontrolnego przez sąd administracyjny

Sąd administracyjny nie może badać legalności ustaleń faktycznych w zarządzeniu pokontrolnym, a jedynie dokumentu w postaci protokołu kontroli. Zarządzenie pokontrolne ma charakter sygnalizacyjny, nie stanowi sankcji administracyjnej. NSA podkreśla ograniczenia kontroli sądowej dotyczącej zarządzeń pokontrolnych, które nie obejmuje ustaleń faktycznych. Dowody prowadzone przez sąd administracyjny muszą być uzupełniające i ograniczone do dokumentów.

Tematyka: zarządzenie pokontrolne, protokół kontroli, sąd administracyjny, ustalenia faktyczne, dowody uzupełniające, kwestie formalne

Sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole
kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument
w postaci protokołu kontroli.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną spółki od wyroku WSA w Opolu z 12.9.2019 r., II SA/Op 200/19,
w sprawie
ze skargi na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu (WIOŚ)
w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie ochrony środowiska. Skarga kasacyjna została oddalona.
W sprawie tej WSA oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli
w zakresie ochrony środowiska, przeprowadzonej w siedzibie Spółki przez upoważnionych inspektorów WIOŚ
stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z tym
zarządzeniem pokontrolnym WIOŚ nakazał podjęcie szeregu (15) działań, m.in. organizacyjnych lub technicznych
zmierzających do ograniczenia w porze dziennej oraz w porze nocnej uciążliwości akustycznej powodowanej
działalnością spółki.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w skardze spółka wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania
dowodowego z dokumentów w postaci opinii eksperckiej Zakładu Bioenergii Instytutu Technologii Drewna
w Poznaniu oraz opinii biegłego sądowego z zakresu materiałoznawstwa, technologii drewna i ochrony środowiska
na okoliczność nieposiadania przez powstające w przedsiębiorstwie skarżącego wióry drzewne ze spoiną klejową
cech odpadów niebezpiecznych. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie zachodzą jednak wątpliwości co do stanu
faktycznego.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 106 § 3 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: PostAdmU) polegające na niedopuszczeniu w sprawie
dowodów z ww. dokumentów.
Stanowisko NSA
W ocenie NSA, istotne z punktu widzenia sformułowanego w tej sprawie zarzutu kasacyjnego jest odniesienie się
zarówno do specyfiki zarządzenia pokontrolnego jako aktu podlegającego kognicji wojewódzkiego sądu
administracyjnego, jak i do zakresu stosowania art. 106 § 3 PostAdmU.
Zarządzenie pokontrolne
Początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez
WIOŚ na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20.7.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2023 r.
poz. 824; dalej: InspOchrŚrodU) podlega zaskarżeniu do WSA na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU. Ostatecznie
przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja
administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania
właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na
adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów
administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu
wyższego stopnia.
Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia
wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego,
które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze
publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne WIOŚ powinno m.in. nakładać
następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu
prawnego.
Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem
odpowiednich przepisów ustawy z 27.4.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556; dalej:
PrOchrŚrod). Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu
ochrony środowiska w celu „uporządkowania” stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie
prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań,

które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla
środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych
obowiązków, lecz stanowi tylko „przypomnienie” o obowiązkach, które wynikają z PrOchrŚrod regulujących
działalność danego przedsiębiorcy.
Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez WSA kontroli legalności zarządzenia
pokontrolnego stwierdzić należy, sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych
w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale
dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się
przepisów KPA odnośnie ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych,
jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok NSA z 29.4.2022 r., III OSK 1091/21,
oraz z 20.9.2022
r., III OSK 1242/21,
). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za
naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym
terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji
procesowych, wynikających z przepisów KPA, strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania
zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej
ustawy (por. wyrok NSA z 12.4.2018 r., II OSK 2479/17,
).
Dowody prowadzone przez sąd administracyjny
Z kolei zgodnie z art. 106 § 3 PostAdmU, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody
uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje
nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że
dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim
zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub
bezczynności organu administracji. Stosownie do art. 133 § 1 zd. 1 PostAdmU sąd administracyjny orzeka na
podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do zasady na podstawie stanu faktycznego i prawnego
istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 PostAdmU, sąd może
przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, „jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości
i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie”. Zakres postępowania dowodowego
w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena
zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu
faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny
jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W orzecznictwie wskazuje się, że celem postępowania
dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 PostAdmU jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny
sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To z kolei oznacza, że
postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ustalania stanu faktycznego sprawy
administracyjnej. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd
będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. Z art. 106 § 3 PostAdmU wynika, że
postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów
z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, np. dowodu ze zdjęć,
opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne.
W tak zakreślonych ramach prawnych NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, który nie znalazł w tej sprawie
podstaw do zastosowania art. 106 § 3 PostAdmU.

Komentarz
Kontrola sądów administracyjnych dotyczących zarządzeń pokontrolnych jest ograniczona w zasadzie do kwestii
formalnych. Nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń faktycznych, które wynikają nie tyle z zarządzenia
pokontrolnego, co z protokołu kontroli. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie
nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko „przypomnienie” o obowiązkach, które wynikają z PrOchrŚrod
regulujących działalność danego przedsiębiorcy.

Wyrok NSA z 9.5.2023 r., III OSK 2163/21,

Kontrola sądów administracyjnych nad zarządzeniami pokontrolnymi skupia się głównie na kwestiach formalnych. Ustalenia faktyczne wynikają z protokołu kontroli, a nie z samych zarządzeń. Zarządzenie pokontrolne nie nakłada nowych obowiązków, lecz przypomina o tych wynikających z przepisów prawa ochrony środowiska.