Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w planowaniu przestrzennym

Udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że do organu administracji państwowej należy wybór sposobu rozstrzygnięcia sprawy. NSA rozpoznał skargę kasacyjną Wójta Gminy od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ma wpływ na kompleks funkcjonalno-przestrzenny miejscowości.

Tematyka: przeznaczenie gruntów, grunt rolny, cele nierolnicze, planowanie przestrzenne, zrównoważony rozwój, ochrona przyrody, decyzja administracyjna, Minister Rolnictwa, NSA, uznaniowość organu, polityka przestrzenna

Udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na
uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu), co oznacza, że do organu administracji
państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sam wybór
rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie, kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności
i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Wójta Gminy od wyroku WSA w Warszawie z 20.1.2022 r., IV SA/Wa 1599/21,
, w sprawie ze skargi Wójta Gminy na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie odmowy
wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych. Skarga kasacyjna została oddalona.
W sprawie tej WSA w Warszawie także oddalił skargę.
Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy
o ponowne rozpatrzenie sprawy:
1. w pkt. 1) uchylił decyzję własną w części dotyczącej 1,4272 ha i wyraził zgodę na przeznaczenie na cele
nierolnicze gruntów rolnych klas III położonych na terenie gminy w wydzieleniach planistycznych o symbolach:
U i 7KDD;
2. w pkt. 2) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej 62,8510 ha gruntów rolnych klasy II-III,
położonych na terenie gminy w wydzieleniach planistycznych o symbolach: 1 PZU, 2P/U (...), Z, KDZ, 1KDD,
(...), i KDW.
Wskazał, że tereny te położone są w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy oraz szlaków komunikacyjnych,
nie stanowią przy tym fragmentów większych obszarów upraw rolnych. Z uwagi na ich położenie zmiana
przeznaczenia przyczyni się do stworzenia kompleksu funkcjonalno-przestrzennego miejscowości oraz uzupełnienia
istniejącego układu zabudowy w dobrze skomunikowanym miejscu. Natomiast nie znalazł uzasadnienia dla zmiany
przeznaczenia pozostałych gruntów rolnych klas II-III.
Stanowisko NSA
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła w sprawie błędną ocenę materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich
okoliczności faktycznych, na których powinno zostać oparte rozstrzygnięcie, a także brak konieczności
przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie zanieczyszczeń na nieruchomości.
Brak jest podstaw do przyjęcia, że po stronie Ministra istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie
zgody na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na przeznaczenie
gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu), co oznacza,
że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sam
wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie, kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności
i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną.
NSA wskazał, że zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym
z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę
zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest
realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; dalej: PlanZagospU). Art. 1 ust. 2 pkt 3 PlanZagospU stanowi, że w planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami
i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do art. 3 ust. 1 PlanZagospU kształtowanie i prowadzenie polityki
przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód
wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań
własnych gminy. Szczegółowe kryteria oceny zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych zostały wyrażone
w ustawie z 3.2.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409; dalej: OchrGrU). Art. 3
ust. 1 pkt 1 OchrGrU wyraża zatem zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub
nieleśne. Natomiast art. 6 ust. 1 OchrGrU stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede

wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej
przydatności produkcyjnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wykładnia art. 6 ust. 1 OchrGrU prowadzi do
wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych powinna się odnosić do nieużytków i gruntów o najniższej
przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Art. 7 ust. 2 pkt 1 OchrGrU wskazuje, że
przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania
zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z kolei art. 10 OchrGrU określa, co powinien zawierać wniosek
o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z tym przepisem na
pierwszym miejscu znajduje się uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów. W art. 10 ust. 1 pkt. 3
OchrGrU przewidziany jest również wymóg ekonomicznego uzasadnienia projektowanego przeznaczenia. Nie może
więc budzić wątpliwości, że rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów, organ powinien przede
wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. W takim rozumieniu celem tej
regulacji prawnej jest szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa.
W kontekście art. 10 OchrGrU Minister nie ocenia przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb
ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo,
rozważając negatywne skutki wynikające z tej zmiany oraz kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony
gruntów wyrażonymi w OchGrU. Wskazywane przez skarżącego korzyści ekonomiczne nie mogą być traktowane
jako nakaz dla organu w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów graniczących z istniejącym układem
komunikacyjnymi i urbanistycznym. Zaproponowana w skardze kasacyjnej interpretacja OchrGrU prowadziłaby do
tego, że ochrona gruntów rolnych stałaby się iluzoryczna. Brak również podstaw do przyjęcia, że po stronie Ministra
istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zgody na przeznaczenie ww. gruntów na cele
nierolnicze. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgodny na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel jest oparta na
uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu), co oznacza, że do organu administracji państwowej
należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Działając w oparciu o uznanie administracyjne,
organ nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów
i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego.
Z mocy art. 3 ust. 1 PlanZagospU gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane
w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy (miejska) ustala
przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten daje zatem władztwo planistyczne gminie, które
można również określić jako przyznaną przepisami prawa możność określania przez tę jednostkę samorządu
terytorialnego warunków zagospodarowania przestrzeni. Władztwo planistyczne nie oznacza jednak i nie może
oznaczać całkowitej autonomii gminy w tym zakresie.
Niewątpliwie realizacja czynników ekonomicznych prowadzi do konfliktu z prowadzeniem ochrony gruntów rolnych,
do której Minister został zobowiązany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych. Jednak
mając na uwadze interes publiczny, słusznie przyznano prymat ochronie wartości przyrodniczych, a więc ochronie
najcenniejszych produkcyjnie gleb. Jak wskazał Organ, wnioskowane tereny położone są w otoczeniu gruntów
rolnych i przeznaczenie ich na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w tereny rolne,
a tym samym doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Ponadto, na terenie gminy
około 3/4 całkowitej powierzchni gruntów rolnych występujących na terenie gminy występują grunty klas słabszych, tj.
IV-VI, i niewątpliwie to one powinny być w pierwszej kolejności przeznaczane na cele nierolnicze, oczywiście dążąc
do zwartości zabudowy.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu NSA odniósł się do problemu wartości na gruncie planowania przestrzennego. Interesy
ekonomiczne muszą być zawsze ważone z innymi interesami, w tym z ochroną przyrody. Wartości te współistnieją ze
sobą i każdorazowo należy dokonywać ich właściwego porównania. Ochrona przyrody, także gdy chodzi o ochronę
gleby, to ważny aspekt planowania przestrzennego.

Wyrok NSA z 9.5.2023 r., I OSK 956/22,

NSA wskazał, że zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne musi uwzględniać zasadę zrównoważonego rozwoju. W omawianym orzeczeniu NSA odniósł się do problemu wartości na gruncie planowania przestrzennego, gdzie interesy ekonomiczne muszą być ważone z ochroną przyrody.