Jak stosować zasadę korzyści przy wycenie?

Przeznaczenie nieruchomości jest istotnym czynnikiem branych pod uwagę przy wycenie, szczególnie w przypadku inwestycji drogowych. W publikacji omawiane są kwestie związane z zasadą korzyści oraz interpretacją przepisów dotyczących wyceny nieruchomości. NSA rozpatrzył skargę kasacyjną Ministra dotyczącą ustalenia odszkodowania za nieruchomość, a także podjął decyzję w sprawie wartości nieruchomości na podstawie analizy rynku. Istotne jest również odniesienie do przepisów prawa regulujących wycenę gruntów pod drogi publiczne.

Tematyka: wycena nieruchomości, zasada korzyści, przeznaczenie nieruchomości, wartość rynkowa, NSA, skarga kasacyjna, art. 134 GospNierU, § 36 WycenaNierR

Przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, którą rzeczoznawca majątkowy musi brać pod uwagę
w procesie wyceny. Wynika to wprost z § 36 ust. 1 WycenaNierR. Ustalone w GospNierU oraz WycenaNierR
przywileje nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na
realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej
w dacie wydania tej decyzji w planie pod obszary rolnicze), to wykluczona była możliwość ustalania jej
wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art.
134 ust. 4 GospNierU.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku WSA w Warszawie z 18.6.2021 r.,
I SA/Wa 2033/20,
, w sprawie ze skargi na decyzję Ministra w przedmiocie ustalenia odszkodowania za
nieruchomość. Skarga kasacyjna została oddalona.
Wcześniej WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Lubelskiego. Zaskarżoną do Sądu decyzją
Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego, orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości
535,50 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. Minister wskazał, że analiza
rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego, wykazała, że ceny
nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne są wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod rolę.
Kierując się zasadą korzyści, oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości oparto na nieruchomościach
o przeznaczeniu drogowym.
W ocenie WSA sposób wyceny przedmiotowej działki w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi
winien wzbudzić wątpliwości Organów orzekających w sprawie co do zgodności z obowiązującymi w tej materii
przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21.9.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu
szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555; dalej: WycenaNierR), w tym w szczególności § 36 WycenaNierR.
Przepis ten jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów
przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do
pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości. Przejęta działka w dacie
wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w obowiązującym wówczas miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego Gminy nie była przeznaczona pod drogi, lecz obszary rolnicze. Przeznaczenie
nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny.
Wynika to wprost z § 36 ust. 1 WycenaNierR.
Ustalone w ustawie z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej: GospNierU)
oraz WycenaNierR przywileje nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli przeznaczenie wynikające z decyzji
o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości
(przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji w planie pod obszary rolnicze), to wykluczona była możliwość ustalania
jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust.
4 GospNierU. Wtedy winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod rolę (a więc
o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju
reprezentatywnej próbki ich wartości, o nie więcej niż 50%, a więc na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt. 1
WycenaNierR. To natomiast, o jaki konkretnie procent wartość ta ma zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu
o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi. Co ważne, w takiej sytuacji nie znajduje także
zastosowania § 36 ust. 4 WycenaNierR, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen
transakcyjnych „nieruchomości drogowych”. Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas,
gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona
w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając m.in. naruszenie
przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt. 1 WycenaNierR, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe
zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien być użyty prawidłowo zastosowany art. 134
ust. 4 GospNierU w zw. z § 36 ust. 4 WycenaNierR.
Stanowisko NSA

Istotą sporu w rozpoznawanej przez Sąd kasacyjny sprawie jest to, czy w zaskarżonym wyroku zasadnie przyjęto, że
ustalenie wartości przedmiotowej powinno nastąpić na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt. 1 WycenaNierR.
NSA wskazał, że art. 134 ust. 4 GospNierU wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli
przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość
nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego
z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega z woli ustawodawcy uszczegółowieniu w § 36
WycenaNierR. Zgodnie bowiem z ustawowym upoważnieniem do wydania tego rozporządzenia, zawartym w art. 159
GospNierU, Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości,
sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania,
formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m.in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności
od ich rodzaju i przeznaczenia. W niniejszej sprawie jest to teza tym bardziej uzasadniona, zważywszy na powołaną
wyżej regułę w art. 12 ust. 5 ustawy z 10.4.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji
w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 162; dalej: InwDrogPublU) odpowiedniego stosowania
przepisów GospNierU do szacowania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne.
Zgodnie z przywoływanym art. 12 ust. 5 InwDrogPublU do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania,
o którym mowa w art. 12 ust. 4a InwDrogPublU, stosuje się odpowiednio przepisy GospNierU, z zastrzeżeniem art.
18 InwDrogPublU. Przepis ten odsyła do stosowania przepisów GospNierU, ale jedynie „odpowiednio”. Oznacza to,
że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmienienie.
Taki właśnie wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za
wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie.
Przepis § 36 WycenaNierR jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określenia wartości
rynkowej gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne.
Zgodnie z § 36 ust. 1 WycenaNierR wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za
nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów InwDrogPublU określa się,
przyjmując stan nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154
GospNierU - bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie kwestionuje się tego, że
przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości
przedmiotowej nieruchomości - przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji według miejscowego planu
zagospodarowania na uprawy polowe (obszary rolnicze). Wyklucza to jednak możliwość ustalania jej wartości
w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4
GospNierU. W takim bowiem przypadku ustalenie wartości gruntu powinno nastąpić według transakcji
nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne, a więc o tożsamym przeznaczeniu jak wyceniany grunt: uprawy
polowe (obszary rolnicze), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości
o nie więcej niż 50%.

Komentarz
NSA dokonał wykładni relacji art. 134 ust. 4 GospNierU do § 36 ust. 1 WycenaNierR, określając sposób stosowania
zasady korzyści przy wycenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Art. 134 ust. 4 GospNierU mógłby stanowić
podstawę sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania
decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Okoliczność ta jest
bowiem warunkiem koniecznym do zastosowania w przedmiocie wyceny § 36 ust. 4 WycenaNierR.

Wyrok NSA z 9.5.2023 r., I OSK 1011/22,

NSA dokonał wykładni przepisów dotyczących zasady korzyści przy wycenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. W oparciu o art. 134 ust. 4 GospNierU oraz § 36 ust. 1 WycenaNierR, NSA ustalił sposób ustalania wartości nieruchomości z uwzględnieniem ich przeznaczenia. Wyrok NSA stanowi istotne wskazówki dotyczące interpretacji przepisów w zakresie wyceny nieruchomości drogowych.