Wszczęcie postępowanie w sprawie przewozu towarów objętych monitorowaniem

Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących przewozu towarów wrażliwych może nastąpić po upływie 6 miesięcy od zakończenia kontroli. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zwrócił się o uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą zastosowania art. 165b Ordynacji podatkowej w postępowaniu nałożenia kary pieniężnej na podstawie SystMonitDrogU. Orzecznictwo podzielone jest na dwa stanowiska dotyczące przedawnienia postępowania oraz interpretacji przepisów.

Tematyka: wszczęcie postępowania administracyjnego, kara pieniężna, SystMonitDrogU, art. 165b OrdPU, Naczelny Sąd Administracyjny, orzecznictwo sądów administracyjnych

Wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie
przepisów dotyczących przewozu tzw. towarów wrażliwych może nastąpić również po upływie 6 miesięcy od
zakończenia kontroli.
Pytanie prawne
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej: Rzecznik) zwrócił się o podjęcie przez Naczelny Sąd
Administracyjny (dalej: NSA) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: Czy art. 165b § 1 ustawy z 28.8.1997 r.
Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 2651; dalej: OrdPU) w zakresie jakim dotyczy terminu wszczęcia
postępowania, znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na
podstawie ustawy z 9.3.2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu
paliwami opałowymi (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 104; dalej: SystMonitDrogU) oraz art. 26 ust. 5 SystMonitDrogU oraz art.
94 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 615; dalej: KASU)?
Na tle tego zagadnienia w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwie rozbieżne linie orzecznicze.
Pierwsze stanowisko opiera się na założeniu, że uregulowanie w art. 28 ust. 1 SystMonitDrogU kwestii
przedawnienia nałożenia kary pieniężnej nie oznacza, iż z zakresu nieuregulowanego SystMonitDrogU zostało
wyłączone zagadnienie przedawnienia wszczęcia postępowania. W konsekwencji w postępowaniu w przedmiocie
nałożenia kary pieniężnej na podstawie SystMonitDrogU należy odpowiednio stosować art. 165b § 1 OrdPU. Zatem
w przypadku stwierdzenia, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło po upływie 6 miesięcy od
zakończenia kontroli, sąd administracyjny powinien uchylić wydane w sprawie decyzje i umorzyć postępowanie
administracyjne (zob. wyrok z 3.3.2022 r., II GSK 35/22,
; wyrok NSA z 13.1.2022 r., II GSK 1196/21,
;
wyrok NSA z 16.12.2021 r., II GSK 2364/21,
).
Według drugiego poglądu, przyjęty w SystMonitDrogU tryb prowadzenia kontroli przewozu towarów wskazuje na
zastosowanie spójnej i jednolitej regulacji proceduralnej tego postępowania - wspólnej dla każdej ze służb mających
wykonywać obowiązki kontrolne w jego trakcie. Oznacza to, że SystMonitDrogU wyczerpująco określa normatywne
podstawy podjęcia decyzji w konkretnej sprawie, co wyłącza możliwość niebezpośredniego zastosowania innych
przepisów, o ile wprost nie zostało to przewidziane w SystMonitDrogU. Ustawodawca nie przewidział przedawnienia
wszczęcia postępowania w SystMonitDrogU, ani nie zawarł w jej przepisach szczególnych odesłania do art. 165b
OrdPU, który jest przepisem proceduralnym, znajdującym zastosowanie w postępowaniu podatkowym
i pozostającym bez związku z przepisami dotyczącymi kar pieniężnych, a więc nieobjętym hipotezą normy prawnej
zawartej w art. 26 ust. 5 SystMonitDrogU (zob. wyrok NSA z 15.3.2022 r., II GSK 101/22,
; wyrok NSA
z 2.2.2022 r., II GSK 2179/21,
; wyrok NSA z 22.10.2021 r., II GSK 1281/21,
).
Uchwała tylko w razie aktualnie istniejącej rozbieżności w orzecznictwie
Naczelny Sąd Administracyjny odmówił podjęcia uchwały. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że powstanie
rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych ma miejsce wówczas, gdy dochodzi do wydawania przez te
sądy różnych rozstrzygnięć na tej samej podstawie prawnej i w takim samym stanie faktycznym albo wydawanie
takich samych rozstrzygnięć, ale opartych na różnej wykładni tych samych przepisów prawa (zob. postanowienie
NSA z 1.4.2019 r., I OPS 4/17,
). Istotą i celem uchwały abstrakcyjnej jest doprowadzenie do sytuacji,
w której realnie wyeliminuje ona źródła rozbieżności w orzecznictwie, z powodu których została podjęta. Nie
jest natomiast dopuszczalne podejmowanie uchwały jeśli rozbieżność jest pozorna albo przestała istnieć.
NSA stwierdził, że od ponad roku w orzecznictwie NSA wskazana przez Rzecznika rozbieżność
w orzecznictwie już nie istnieje a uchwala abstrakcyjna, w chwili jej podejmowania, nie może mieć waloru
historycznego.
Art. 165b § 1 OrdPU nie ma zastosowania
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że od marca 2022 r. w orzecznictwie NSA jednolicie przyjmuje się,
iż art. 165b § 1 OrdPU nie ma zastosowania w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za
naruszenie przepisów SystMonitDrogU. Zgodnie z art. 26 ust. 5 SystMonitDrogU do kar pieniężnych przepisy
OrdPU stosuje się tylko w zakresie nieuregulowanym i tylko odpowiednio. Jak wyjaśniono w art. 28 SystMonitDrogU
ustawodawca unormował kwestie związane z przedawnieniem. Regulacja ta zawiera wskazanie okresu, po upływie
którego kara pieniężna nie może być nałożona, oraz określenie po jakim czasie przedawnia się obowiązek zapłaty
kary pieniężnej. Zakładając racjonalność ustawodawcy, jeśli jego zamiarem byłoby wprowadzenie przedawnienia

wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, to art. 28 SystMonitDrogU zawierałby takie
unormowanie.
SystMonitDrogU nie jest ustawą podatkową
Dodatkowo NSA stwierdził, że art. 165b § 1 OrdPU ma zastosowanie wyłącznie do kontroli podatkowej, w wyniku
której ujawniono nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających
z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty
deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości. Natomiast czynności kontrolne przewozu wykonane
na drodze nie stanowią czynności w ramach kontroli podatkowej. Z uzasadnienia projektu SystMonitDrogU wynika,
że celem tej ustawy jest uszczelnianie systemu podatkowego poprzez wdrożenie nowych rozwiązań polegających na
monitorowaniu i kontroli przewozu drogowego towarów, w szczególności towarów wrażliwych dla dochodów budżetu
państwa oraz ograniczenie napływu towarów z innych państw członkowskich, od których podmioty obowiązane nie
uiszczają jakichkolwiek podatków. Podmioty na które nałożono obowiązki, w razie celowego działania, zaniechania
lub niedbalstwa, są zobowiązane do uiszczenia kary pieniężnej albo kary grzywny, której wymiar będzie ma także
charakter dyscyplinujący i prewencyjny. NSA wyjaśnił, że SystMonitDrogU nie jest ustawą podatkową, gdyż
zagadnienia, które zostały w niej uregulowane nie dotyczą zasad powstawania, ustalania oraz wygaszania
zobowiązań podatkowych, czy też obowiązków podatników. Postępowanie w przedmiocie nałożenia kary
pieniężnej na podstawie przepisów SystMonitDrogU nie jest postępowaniem w sprawie obowiązku
podatkowego a dochody z tego tytułu nie są należnościami publicznoprawnymi.
Postanowienie NSA z 3.7.2023 r., II GPS 1/23,

Naczelny Sąd Administracyjny odmówił podjęcia uchwały w związku z brakiem aktualnej rozbieżności w orzecznictwie. Stwierdzono, że art. 165b OrdPU nie ma zastosowania do kar pieniężnych w postępowaniu nałożenia za naruszenia przepisów SystMonitDrogU. NSA uznał, że SystMonitDrogU nie reguluje kwestii podatkowych i nie stanowi ustawy podatkowej.