Kiedy zarządca obiektu budowlanego może być adresatem rozstrzygnięcia organu?

Adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 1 i 2 ustawy z 7.7.1994 r. - Prawo budowlane może być zarządca obiektu budowlanego dopiero po ustaleniu, że nie może lub nie powinien nim być właściciel obiektu. Skierowanie postanowienia do zarządcy wymaga ustalenia podstawy prawnej sprawowania ustawowego lub umownego zarządu. Sam fakt korzystania bez podstawy prawnej wyklucza możliwość uznania korzystającego za zarządcę. Spółdzielnia A. skierowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) wniosek o sprawdzenie stanu technicznego zajmowanych przez firmę S. hal handlowo-usługowych oraz bezpieczeństwa przebywania i pracy ludzi. Organ uznał, że ogólny stan techniczny zabudowy jest dostateczny i obiekty nie stanowią zagrożenia dla użytkowników, jednak wszystkie elementy budynku, poza konstrukcją, wykazują znaczny stopień zużycia i wymagają przeprowadzenia prac remontowych. PINB zobowiązał właściciela nieruchomości - Miasto W. do przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu obiektu budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) nie uwzględnił zażalenia Spółdzielni A., lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie uchylił to rozstrzygnięcie. Organ ponownie rozpoznając sprawę, podkreślił związanie wyrażoną w wyroku oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, z których wynika, że jedynie adresat postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 PrBud może je zaskarżyć. W konsekwencji WINB umorzył postępowanie toczące się na skutek zażalenia Spółdzielni A. Jak wyjaśniono obowiązek sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego został nałożony na jego właściciela, zatem jedynie Miasto W. może skutecznie złożyć zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 PrBud.

Tematyka: zarządca obiektu budowlanego, postanowienie, art. 81c ust. 1 i 2 PrBud, Spółdzielnia A., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, ekspertyza techniczna, Wojewódzki Sąd Administracyjny, skarga kasacyjna, Naczelny Sąd Administracyjny, interpretacja prawa

Adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 1 i 2 ustawy z 7.7.1994 r. - Prawo budowlane
(t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682; dalej: PrBud) może być zarządca obiektu budowlanego dopiero po ustaleniu, że
nie może lub nie powinien nim być właściciel obiektu. Skierowanie postanowienia do zarządcy wymaga
jednak ustalenia podstawy prawnej sprawowania ustawowego lub umownego zarządu. Sam fakt korzystania
bez podstawy prawnej wyklucza możliwość uznania korzystającego za zarządcę.
Stan faktyczny
Spółdzielnia A. skierowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) wniosek o sprawdzenie
stanu technicznego zajmowanych przez firmę S. hal handlowo-usługowych oraz bezpieczeństwa przebywania i pracy
ludzi. Organ uznał, że ogólny stan techniczny zabudowy jest dostateczny i obiekty nie stanowią zagrożenia dla
użytkowników, jednak wszystkie elementy budynku, poza konstrukcją, wykazują znaczny stopień zużycia i wymagają
przeprowadzenia prac remontowych. PINB zobowiązał właściciela nieruchomości - Miasto W. do przedłożenia
ekspertyzy technicznej stanu obiektu budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) nie
uwzględnił zażalenia Spółdzielni A., lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie uchylił to
rozstrzygnięcie. Organ ponownie rozpoznając sprawę, podkreślił związanie wyrażoną w wyroku oceną prawną
i wskazaniami co do dalszego postępowania, z których wynika, że jedynie adresat postanowienia wydanego na
podstawie art. 81c ust. 2 PrBud może je zaskarżyć. W konsekwencji WINB umorzył postępowanie toczące się na
skutek zażalenia Spółdzielni A. Jak wyjaśniono obowiązek sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu
budowlanego został nałożony na jego właściciela, zatem jedynie Miasto W. może skutecznie złożyć zażalenia na
postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 PrBud.
Zarzuty skargi
Spółdzielnia A. wniosła skargę do WSA w Warszawie wskazując, że od kilkudziesięciu lat, samodzielnie zarządza
nieruchomością i budynkami, ponosi koszty ich utrzymania, dokonuje napraw i bieżących konserwacji, zawiera
w swoim imieniu umowy dotyczące mediów, czerpie korzyści poprzez wynajmowanie lokali podmiotom trzecim.
Skarżąca wystąpiła też z powództwem cywilnym domagając się uznania nabycia przez nią w drodze zasiedzenia
prawa własności nieruchomości i znajdujących się na niej budynków. W konsekwencji powinna być traktowana co
najmniej jako faktyczny zarządca nieruchomości lub nawet jej właściciel. Dowodziła również, że zaskarżone
rozstrzygnięcie organu jest trwale niewykonalne, sąd powszechny wstrzymał bowiem wydanie przez Spółdzielnię A.
nieruchomości wraz z budynkami Miastu W. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie.
Orzeczenie WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Zgodnie z art. 81c ust. 2 PrBud, organy administracji
architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości m.in. co do stanu
technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich
ocen technicznych lub ekspertyz. Adresatem postanowienia wydanego na podstawie tego przepisu mogą być
wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego (inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik
budowy lub kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W ocenie Sądu jedynie adresat tego
postanowienia ma interes faktyczny i prawny w kwestionowaniu zasadności nałożenia na niego tego obowiązku.
Jeżeli postanowienie to zostało wydane w ramach postępowania administracyjnego, wówczas inne strony tego
postępowania mogą kwestionować ustalenia i wnioski tej oceny technicznej lub ekspertyzy w ramach postępowania
wyjaśniającego w postępowaniu głównym, ale nie sam fakt nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia oceny
technicznej lub ekspertyzy.
Sąd stwierdził, że zarówno z księgi wieczystej nieruchomości, jak i wypisu z rejestru gruntów, wynika, iż właścicielem
nieruchomości jest Miasto W. Spółdzielnia A. nie jest ani uczestnikiem procesu budowlanego, ani właścicielem
nieruchomości a ponieważ włada nią bez tytułu prawnego nie może być uznana za zarządcę obiektu budowlanego
w rozumieniu art. 81c ust. 1 i ust. 2 PrBud. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zarządcą obiektu budowlanego jest
podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania nim w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem
prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd
nieruchomością), władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu
powszechnego (np. ustanowienie zarządu przymusowego czy syndyka). Natomiast sam fakt bezumownego
korzystania z nieruchomości wyklucza możliwość uznania Spółdzielni A. za zarządcę obiektu.

Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółdzielni A. Jak wyjaśniono, nałożenie obowiązku
dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy
postępowania, służy jedynie wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Postanowienie
wydane na podstawie art. 81c ust. 2 PrBud ma charakter dowodowy, co determinuje krąg podmiotów,
których może ono dotyczyć. Oprócz adresata tego postanowienia żaden inny podmiot nie ma interesu
prawnego, w rozumieniu art. 28 KPA, w jego zaskarżeniu. NSA wskazał, że stroną postępowania
administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 PrBud jest wyłącznie uczestnik procesu
budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Spółdzielnia A. jest użytkownikiem nieruchomości
bez tytułu prawnego, który dopiero ubiega się o jej zasiedzenie. Pomimo tego, że na skutek jej inicjatywy zostało
wszczęte postępowanie dotyczące nałożenia na ujawnionego w księdze wieczystej właściciela nieruchomości
obowiązku przedstawienia ekspertyzy, to nie może ona uzyskać przymiotu strony w tym postępowaniu.
W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że organy orzekające na podstawie art. 81c ust. 2 PrBud nie dysponują
swobodą w zakresie wyboru adresata obowiązku. Zatem jedynie po bezspornym ustaleniu, że właściciel obiektu
z przyczyn prawnych lub faktycznych nie może być adresatem postanowienia wydanego na podstawie art.
81c ust. 1 i 2 PrBud, może nim zostać zarządca obiektu budowlanego. Warunkiem skierowania
postanowienia do zarządcy jest ustalenie podstawy prawnej sprawowania ustawowego lub umownego
zarządu np. przepisu prawa, decyzji administracyjnej, umowy o powierzeniu zarządu lub administrowania.
Realizacja nałożonego postanowieniem obowiązku, wymaga bowiem wskazania podstawy prawnej
swobodnego dostępu do tego obiektu. Brak takiego uprawnienia może skutkować brakiem wykonalności
nałożonego obowiązku już w momencie wydania postanowienia. Jednocześnie NSA podkreślił, że postępowanie
prowadzone w oparciu o art. 81c ust. 1 i 2 PrBud nie daje podstaw do odrębnego ustalania tytułu prawnego do
nieruchomości, skoro z księgi wieczystej nieruchomości i wypisu z rejestru gruntów, bezspornie wynika, kto jest jej
właścicielem.
Wyrok NSA z 17.4.2023 r., II OSK 1174/20

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółdzielni A. Nałożenie obowiązku dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania, służy jedynie wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 PrBud ma charakter dowodowy, co determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć. Oprócz adresata tego postanowienia żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 KPA, w jego zaskarżeniu. NSA wskazał, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 PrBud jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Spółdzielnia A. jest użytkownikiem nieruchomości bez tytułu prawnego, który dopiero ubiega się o jej zasiedzenie. Pomimo tego, że na skutek jej inicjatywy zostało wszczęte postępowanie dotyczące nałożenia na ujawnionego w księdze wieczystej właściciela nieruchomości obowiązku przedstawienia ekspertyzy, to nie może ona uzyskać przymiotu strony w tym postępowaniu.