Kiedy organizacja społeczna działa w interesie społecznym?

Organizacja społeczna działająca w interesie społecznym powinna konkretnie uzasadniać swoje cele, unikając ogólnikowych sformułowań. Przykładem jest omawiane orzeczenie NSA w sprawie udziału organizacji ekologicznych w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska. W kontekście naruszeń prawa ekologiczne organizacje mają prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym, ale nie mogą żądać wszczęcia postępowania dotyczącego innej osoby bez uzasadnienia interesu społecznego. Istotne jest wskazanie konkretnych okoliczności, które mogą potwierdzić potrzebę udziału w postępowaniu.

Tematyka: organizacja społeczna, interes społeczny, ochrona środowiska, udział w postępowaniu, decyzja administracyjna, NSA, wyrok sądu, przepisy prawne

Nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym.
Powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi to cele wskazane bardzo ogólnie
i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi
o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała
ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć
o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć, bądź że postępowanie administracyjne powinno być
z urzędu wszczęte przez organ.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 15.5.2019 r., IV SA/Wa 236/19,
, w sprawie
ze skargi na postanowienie SKO w Warszawie, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie
o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarga kasacyjna została oddalona.
Wcześniej WSA oddalił skargę na postanowienie SKO.
Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
1. Art. 44 ust. 1 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale
społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz.
1094; dalej: ŚrodInfU) w zw. z art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z 25.6.1998 r. o dostępie do informacji, udziale
społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących
środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78 poz. 706; dalej: DostInfŚrodK) przez błędne przyjęcie, iż procesowe
uprawnienie do udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu nie obejmuje postępowań nadzwyczajnych;
2. Art. 31 § 1 i 2 KPA przez błędne uznanie, iż interes społeczny nie przemawia za wszczęciem postępowania
nieważnościowego i dopuszczeniem skarżącego stowarzyszenia do udziału w nim;
3. Art. 5 ŚrodInfU w zw. z art. 6 DostInfŚrodK przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pojęcie
„postępowanie wymagające udziału społeczeństwa” nie obejmuje postępowania o stwierdzenie nieważności
decyzji środowiskowej.
Stanowisko NSA
NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie przyjął, że skarżącemu kasacyjnie Stowarzyszeniu nie
przysługuje prawo do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że w oparciu o art. 44
ust. 1 ŚrodInfU przysługuje mu prawo do brania udziału w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska lub
ochrony przyrody, w których wymagany jest udział społeczeństwa, z uwagi na to, że zgodnie ze statutem jest on
organizacją ekologiczną. Nie kwestionując tej ogólnie postawionej tezy, należy zauważyć, że odnosi się ona do
możliwości zgłoszenia udziału takiej organizacji w toczącym się już postępowaniu, wymagającym udziału
społeczeństwa z zakresu ochrony środowiska lub ochrony przyrody. Mówi o tym art. 44 ust. 1 ŚrodInfU. Art. 44 ust. 2
ŚrodInfU w tego rodzaju postępowaniach przyznaje organizacji ekologicznej prawo wniesienia odwołania także
wówczas, kiedy nie brała ona udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Zgodnie zaś z art. 44 ust. 3
ŚrodInfU w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa organizacja ekologiczna ma prawo wnieść skargę do
sądu administracyjnego, nawet jeśli nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Powołane wyżej przepisy
przyznają organizacji ekologicznej prawo do brania udziału w postępowaniu administracyjnym
i sądowoadministracyjnym po spełnieniu określonych warunków, przy czym z tych regulacji prawnych nie wynika, czy
dotyczy to postępowania zwykłego czy nadzwyczajnego. Istotne jest jednak to, że art. 44 ust. 1 ŚrodInfU nie daje
organizacji ekologicznej uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania dotyczącego innej osoby, tak jak wynika to
z art. 31 § 1 KPA.
Wszczęcia postępowania w imieniu innej osoby organizacja ekologiczna może żądać jedynie w oparciu o art. 31 § 1
KPA. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może wystąpić z żądaniem
wszczęcia postępowania albo żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami
statutowymi i przemawia za tym interes społeczny. Badanie przez organy administracji, czy przesłanki te zostały

spełnione, a następnie dokonanie oceny prawidłowości tych ustaleń przez WSA, było więc jak najbardziej
uprawnione.
Nie stoi to w sprzeczności z art. 9 ust. 2 i 3 DostInfŚrodK. Po pierwsze Konwencja ta została transponowana do
prawa polskiego. Po drugie skarżący kasacyjnie nie wykazał, na czym ewentualnie miałaby polegać wadliwość tej
transpozycji. Po trzecie należy podkreślić, że Konwencja z Arhus nie przyznaje organizacjom społecznym
absolutnego, niczym nieograniczonego uprawnienia do udziału w postępowaniu administracyjnym z zakresu ochrony
środowiska. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 2 DostInfŚrodK: „Każda ze Stron zapewni, w ramach
krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności:
1. Mający wystarczający interes lub, alternatywnie;
2. Powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego Strony wymagają tego
jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym
organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych
każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami art. 6 DostInfŚrodK oraz,
jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innych postanowień niniejszej konwencji.
(…)”.
Z powyższego wynika, że prawo krajowe może wymagać od organizacji społecznej wykazania interesu prawnego we
wszczęciu postępowania z zakresu ochrony środowiska, które to postępowanie dotyczy innej osoby. W takiej sytuacji
nie można mówić o naruszeniu art. 9 ust. 2 i 3 DostInfŚrodK.
W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 5 ŚrodInfU w zw. z art.
6 DostInfŚrodK. Sąd I instancji nie zakwestionował bowiem okoliczności, że postępowanie będące przedmiotem
sprawy wymaga udziału społeczeństwa. Podniósł zaś zasadnie, że skarżący kasacyjnie nie brał udziału
w postępowaniu zwykłym, a obecnie domaga się wszczęcia postępowania nieważnościowego, a nie dopuszczenia
do jego udziału.
WSA zasadnie ocenił, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, iż za wszczęciem postępowania przemawiają nie tylko
jego cele statutowe, lecz także interes społeczny. Okoliczność, że interes społeczny nie przemawia za wszczęciem
postępowania nieważnościowego z urzędu - przy uwzględnieniu żądania organizacji społecznej - zostało w sposób
szczegółowy wyjaśnione przez Sąd I instancji.
Pojęcie „interesu społecznego” nie zostało zdefiniowane w przepisach KPA. Obowiązkiem organu administracji
publicznej jest więc wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji
konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie „interesu społecznego” wymaga każdorazowo
indywidualnej oceny.
Jeżeli organizacja społeczna podnosi na przykład, że zostaną przekroczone normy jakości powietrza, czy też
dopuszczalne normy hałasu, bądź planowana inwestycja spowoduje degradację terenów zielonych, to nie musi już
udowadniać, że tak faktycznie się stanie. Organizacja ta winna natomiast wskazać takie okoliczności, które świadczą
o tym, że tak może się stać. Okoliczności te powinny zostać następnie wnikliwie sprawdzone w postępowaniu
administracyjnym. Jeśli organizacja społeczna podnosi np. możliwość negatywnych oddziaływań na środowisko,
zdrowie ludzi, to winna uprawdopodobnić poprzez podanie określonych okoliczności faktycznych, że tak może się
zdarzyć, i okoliczność ta winna zostać sprawdzona w postępowaniu administracyjnym. Nie jest wystarczające samo
twierdzenie, że wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji. W sytuacji gdy tylko takiego ogólnego sformułowania
użyła organizacja społeczna, to samo takie twierdzenie można uznać za niewystarczające.

Komentarz
Omawiane orzeczenie odnosi się do kwestii przesłanek brania udziału organizacji społecznej w postępowaniu
dotyczącym decyzji środowiskowej. Uzasadnienie potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu nie może być
ogólnikowe. Gdyby tak było, to w każdej sytuacji, kiedy przedmiotem sprawy są środowiskowe uwarunkowania zgody
na realizację przedsięwzięcia, każdorazowo organizacji społecznej przysługiwałby interes w żądaniu wszczęcia
postępowania nieważnościowego z urzędu. Każde bowiem tego rodzaju postępowanie pociąga za sobą ingerencję
w środowisko i może wiązać się z pogorszeniem stanu środowiska. Samo więc ryzyko negatywnego odziaływania na
środowisko bez przedstawienia konkretnych okoliczności nie uzasadnia stwierdzenia, że przesłanka zaistnienia
w sprawie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 KPA, została spełniona.

Wyrok NSA z 10.5.2023 r., III OSK 2181/21,

Omawiane orzeczenie NSA podkreśla, że interes społeczny musi być uzasadniony w sposób konkretnej sytuacji, a ogólnikowe twierdzenia nie są wystarczające. Organizacje społeczne powinny prezentować faktyczne argumenty, które potwierdzają potrzebę udziału w postępowaniach administracyjnych. Brak konkretów może skutkować brakiem uzasadnienia dla żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, co zostało potwierdzone w przywołanym wyroku NSA.