Wpływ anonimizacji na odmowę dostępu do informacji publicznej

Dokonanie anonimizacji danych osobowych w udostępnionej informacji publicznej może generować spory dotyczące zgodności z przepisami. W niniejszej sprawie kluczowe było ustalenie, czy zanonimizowane informacje w pełni odpowiadały zakresowi żądania skarżącej o udostępnienie decyzji administracyjnych. WSA uznał, że anonimizacja uniemożliwiła pełne zaspokojenie wniosku, co może stanowić bezczynność organu.

Tematyka: anonimizacja danych osobowych, udostępnianie informacji publicznej, bezczynność organu, prawidłowa interpretacja przepisów, decyzja odmowna, zgodność z prawem

Dla oceny, czy anonimizując częściowo daną informację, organ ma obowiązek wydać w związku z tym na
podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 DostInfPubU decyzję o odmowie udostępnienia informacji
publicznej w tej części, czy też anonimizacja nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi
odmowy udostępnienia informacji publicznej, kluczowe jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost
objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się „przy okazji” udostępniania informacji publicznej –
orzekł NSA.
Opis okoliczności faktycznych
Skarżąca zwróciła się do Organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie na jej adres
elektroniczny kopii decyzji Organu zezwalających wskazanym we wniosku podmiotom wykonującym działalność
leczniczą w O. przy ulicy K., na posiadanie i stosowanie preparatów zawierających środki odurzające grup I-N, II-N
i III-N lub substancje psychotropowe grup II-P, III-P i IV-P, które wydano na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy
z 29.7.2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 172; dalej: NarkU). Organ w odpowiedzi
przekazał zanonimizowane skany dwóch decyzji dotyczących wskazanych podmiotów. W przekazanych decyzjach
zanonimizowano: nazwę i adres strony, do której decyzje zostały skierowane, ilość produktów leczniczych objętych
decyzją oraz wyznaczone miejsce zaopatrywania się w te produkty. Skarżąca poinformowała Organ, że udzielona
odpowiedź nie stanowi realizacji jej wniosku.
W odpowiedzi Organ poinformował Skarżącą, że żądana informacja publiczna została udostępniona w ustawowym
terminie. Organ wyjaśnił, że po dokonaniu analizy, czy możliwe jest pogodzenie zrealizowania uprawnień
wnioskującego z poszanowaniem prywatności osób, których dane dotyczą, dokonał anonimizacji danych osobowych
podmiotów, które nie pełnią funkcji publicznych i nie mają z nimi związku. Przepisy ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do
informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU) nie nakazują wydania decyzji o odmowie
udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji, a udostępnienie zanonimizowanego
dokumentu nie oznacza pozostawania w bezczynności.
W skardze do WSA Skarżąca zakwestionowała zasadność dokonanej przez Organ anonimizacji.
Stanowisko WSA
WSA rozpoznał skargę na bezczynność. Zobowiązał Organ do rozpatrzenia wniosku Skarżącej w terminie 14 dni od
doręczenia prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym
naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia
informacji publicznej, nie ma również wątpliwości co do tego, że zakres informacji wnioskowanych przez Skarżącą do
udostępnienia, tj. decyzje wydawane przez Organ, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie
DostInfPubU. Powstały w niniejszej sprawie spór dotyczy natomiast tego, czy w świetle DostInfPubU Organ
prawidłowo rozpoznał wniosek Skarżącej, i czy wobec braku udostępnienia informacji objętych anonimizacją
pozostaje w bezczynności.
WSA wskazał, że Skarżąca we wniosku domagała się udostępnienia decyzji wydanych przez Organ w określonym
przedmiocie i odnośnie do konkretnego podmiotu wskazanego przez nią z nazwy. Zarówno oznaczenie adresata
decyzji, jak i treść jej rozstrzygnięcia - w tym przypadku co do wyrażenia zgody na posiadanie określonych ilości
produktów leczniczych oraz co do wskazania miejsca zaopatrywania się w te produkty - niewątpliwie stanowią
podstawowe informacje tego dokumentu urzędowego. Skarżąca nie wskazała przy tym we wniosku, że udostępnione
jej decyzje mogą zostać w tym zakresie zanonimizowane. W konsekwencji należało uznać, że zanonimizowane
informacje objęte były zakresem wniosku Skarżącej i stanowiły istotę żądanej informacji publicznej. W tej sytuacji
anonimizacja tych danych powodowała, że Organ nie udostępnił Skarżącej pełnej informacji. W ocenie WSA takie
działanie Organu nie może być uznane za realizację wniosku. Dokonana anonimizacja uniemożliwia ustalenie tego,
czy udostępnione dokumenty w ogóle dotyczą podmiotu wskazanego we wniosku Skarżącej, a także czyni
niemożliwym ustalenie faktycznej, pełnej treści podjętych przez Organ rozstrzygnięć, które niewątpliwie stanowią
informację publiczną. WSA uznał jednak, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie
zachodzi przypadek oczywistego braku podjęcia przez Organ czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku
Skarżącej, jego lekceważenia i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach
rażącego naruszenia prawa. Powodem bezczynności nie było zamierzone uniemożliwienie Skarżącej dostępu do
informacji publicznej, lecz błędna wykładnia przepisów.
Stanowisko NSA

NSA oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną. Z perspektywy analizowanej sprawy istotne jest to, że Skarżąca
ubiegała się o udostępnienie kopii decyzji administracyjnych, a więc nie wnosiła o ujawnienie samej treści decyzji
administracyjnej, lecz również powielenia jej postaci materialnej (corpus mechanicum), na której ta treść została
utrwalona. Treść wniosku dostępowego nie pozostawia zatem wątpliwości, że Skarżąca domagała się udostępnienia
pełnej treści decyzji administracyjnych, z kompletnym odwzorowaniem ich układu redakcyjnego. Jeżeli więc Organ
zdecydował się na realizację wniosku jedynie w określonym zakresie, anonimizując informacje dotyczące
nazwy i adresu stron, do których decyzje zostały skierowane, ilość produktów leczniczych objętych
decyzjami oraz wyznaczone miejsce zaopatrywania się w te produkty, to mógł to uczynić jedynie w ramach
stosownego reżimu prawnego i w odpowiedniej formie.
WSA słusznie wywodzi, że w sytuacji gdy część wnioskowanych danych nie może zostać udostępniona z uwagi na
interes prywatny osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, to Organ powinien wydać decyzję administracyjną
o odmowie udostępnienia tych danych na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 DostInfPubU. Jak podkreśla
się w orzecznictwie sądów administracyjnych, kluczowe dla oceny, czy anonimizując częściowo daną informację
Organ ma obowiązek wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 DostInfPubU decyzję
o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania
takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej, jest to, czy anonimizowana informacja
jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się „przy okazji” udostępniania informacji publicznej.
Z treści wniosku Skarżącej wynika jednoznacznie, że domaga się udostępnienia decyzji administracyjnych, których
adresatami są konkretne, zidentyfikowane w tym wniosku podmioty, będące spółkami prawa handlowego,
a przedmiotem rozstrzygnięcia tych decyzji są zezwolenia na posiadanie i stosowanie określonych preparatów. Dane
identyfikujące adresata decyzji oraz rozstrzygnięcie o ilości produktów leczniczych objętych decyzjami
i o wyznaczeniu miejsca zaopatrywania się w te produkty były niewątpliwie objęte zakresem wniosku Skarżącej.
Anonimizacja tych danych jest w istocie odmową udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie.
Niewydanie więc decyzji administracyjnej determinuje zasadność zarzutu bezczynności.
Eksponowana w skardze kasacyjnej kwestia odnosząca się do zasadności odmowy udostępnienia
zanonimizowanych elementów wydanych decyzji nie mieści się w granicach niniejszej sprawy. W ramach
przeprowadzonej kontroli legalności działania Organu WSA ustalił, że odmawiając udostępnienia części
wnioskowanych danych, Organ nie działał w formie wymaganej prawem. Wyłącznie to uchybienie stanowiło
podstawę uwzględnienia skargi. WSA nie formułował natomiast żadnych ocen prawnych, które odnosiłyby się do
merytorycznego załatwienia wniosku dostępowego, w tym co do tego, czy istnieją podstawy do ograniczenia prawa
do informacji w trybie art. 5 ust. 2 DostInfPubU.

Komentarz
Prawidłowość odczytania wyroku NSA opiera się na przyjęciu, że żadna z instancji orzekających nie przesądziła
zasadności ewentualnej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności czy tajemnicę
przedsiębiorcy (jakkolwiek WSA wskazał, że nazwy przedsiębiorstw nie są danymi wrażliwymi podlegającymi
ochronie). Przedmiotem rozpoznania było jedynie zagadnienie anonimizacji danych zawartych w udzielanej informacji
publicznej i jej wpływu na załatwienie sprawy przez organ. Zbadaniu podlega więc zakres anonimizacji i to, czy w jej
wyniku nie dojdzie de facto do nieudostępnienia informacji w żądanym zakresie. W takim bowiem przypadku
konieczne jest wydanie decyzji odmownej, która wykluczy stan bezczynności, jeśli będzie prawidłowa z uwagi na
treść żądanych informacji w świetle art. 5 ust. 2 DostInfPubU. Istotne jest zatem podjęcie przez organ prawidłowego
działania (decyzja odmowna bądź udzielenie informacji zanonimizowanej) w związku z zakresem anonimizacji
ocenianym w stosunku do treści wniosku.

Wyrok NSA z 9.5.2023 r., III OSK 231/22,

Wyrok NSA podkreślił znaczenie właściwej interpretacji anonimizacji danych w kontekście udostępniania informacji publicznej. Niezasadność skargi kasacyjnej wynikała z przyjęcia, że organ powinien wydać decyzję odmowną, jeśli część danych nie może być udostępniona z uwagi na interes prywatny. Istotne jest, by organ działał zgodnie z przepisami, zapewniając pełne zaspokojenie wniosków o informacje publiczne.