Aspekt techniczny zasady dobrego sąsiedztwa
Spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 PlanZagospU, wprowadzającego zasadę dobrego sąsiedztwa, wymaga kontynuacji sąsiedniej zabudowy zarówno pod względem funkcji, jak i parametrów. Sprawa dotyczyła decyzji warunków zabudowy, w której Skarżący zarzucili naruszenie przepisów dot. zasady dobrego sąsiedztwa. Stanowisko WSA było zasadnicze - inwestycja musi dostosować się do istniejącej zabudowy. Zwrócono uwagę na ważność prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wskaźnika powierzchni zabudowy.
Tematyka: PlanZagospU, zasada dobrego sąsiedztwa, warunki zabudowy, WSA, analiza urbanistyczna, wskaźnik powierzchni zabudowy, kontynuacja zabudowy, parametry zabudowy
Spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 PlanZagospU, wprowadzającego zasadę dobrego sąsiedztwa, wymaga kontynuacji sąsiedniej zabudowy zarówno pod względem funkcji, jak i parametrów. Sprawa dotyczyła decyzji warunków zabudowy, w której Skarżący zarzucili naruszenie przepisów dot. zasady dobrego sąsiedztwa. Stanowisko WSA było zasadnicze - inwestycja musi dostosować się do istniejącej zabudowy. Zwrócono uwagę na ważność prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wskaźnika powierzchni zabudowy.
Spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 PlanZagospU, który wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu sąsiedniego, wymaga, aby planowana inwestycja stanowiła kontynuację sąsiedniej zabudowy zarówno w zakresie funkcji, jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu – orzekł WSA w Bydgoszczy. Opis okoliczności faktycznych Po rozpatrzeniu wniosku (...). z o.o. w P. Burmistrz ustalił decyzją warunki zabudowy. W odwołaniu od decyzji Skarżący E.B. i M.G., A.K.-Ł., E.K. i K.L. zarzucili obrazę przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; dalej: PlanZagospU) w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.8.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), m.in.. poprzez nieuzasadnione zwiększenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy (z 24% do 75%), uwzględnienie w analizie budynku znajdującego się w całości poza obszarem oddziaływania inwestycji oraz przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób. Stanowisko SKO SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie SKO analiza sporządzona w spornej sprawie spełnia wymogi ustawowe. Właściwym było m.in. uwzględnienie w wynikach analizy całej zabudowy położonej na działkach, które przecinał obszar analizowany. Nie można było również zgodzić się z twierdzeniami stron o naruszeniu przez Organ I instancji przepisów poprzez trzykrotne zwiększenie średniego wskaźnika zabudowy. Z analizy wynika bowiem, że planowana inwestycja będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy handlowo-usługowej, która znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obejmującym działki nr (...) i (...). Stanowisko WSA WSA uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji. WSA wskazał, że zarzuty sformułowane w przedmiotowej sprawie przez Skarżących zasadniczo skupiają się na niespełnieniu przez inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 PlanZagospU, który wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada ta wymaga, aby planowana inwestycja stanowiła kontynuację istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, oraz zagospodarowania terenu. Chodzi w niej o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do standardów istniejących w danym miejscu. Podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji posiada prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ obowiązany jest do zachowania w ramach wyznaczania granic obszaru analizowanego wskazanych w przepisach norm minimalnych, jako wielkości pozwalających co do zasady ustalić wymagania co do nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, pozostawiając przy tym organowi pewną swobodę w wyznaczeniu większych niż owe minimalne normy granic obszaru analizowanego, co w tym ostatnim przypadku wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby zastosowania tych większych niż minimalne wartości. Taka potrzeba może niewątpliwie wynikać z tego, że granica obszaru analizowanego biegnie przez teren działki, a nie po jej granicy, a zatem z potrzeby włączenia do obszaru analizowanego całych działek geodezyjnych (a nie ich części), na których znajdują się „budynki” częściowo położone w obszarze analizowanym. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było spójności załączników, jednakże zastrzeżeń Sądu nie budziło rozszerzenie granic obszaru analizowanego o działki, których zabudowa przynajmniej w części znajduje się w obszarze analizowanym. Jednakże w przypadku działki, której zabudowa w całości znajduje się poza obszarem analizowanym, nie istniały podstawy do niejako automatycznego rozszerzania granic obszaru analizowanego. Autor analizy powinien wskazać na istnienie konkretnych okoliczności przemawiających za uwzględnieniem tej działki w analizie. Podstawowym kryterium, jakie winno być tu brane pod uwagę, jest konieczność zachowania ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju, czyli kluczowych wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Choć organ posiada pewną swobodę w wyznaczeniu większych niż minimalne normy granic obszaru analizowanego, to jednak nie oznacza to dowolności, a zatem w sprawie powinno zostać wykazane zaistnienie w danych okolicznościach potrzeby poszerzenia granic obszaru analizowanego w stosunku do minimalnych wartości. Odnośnie do wskaźnika powierzchni zabudowy WSA wskazał, że obowiązującą zasadą jest ustalanie wskaźnika na podstawie „średniego” wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a tylko jako odstępstwo od tej zasady dopuszczono wyznaczanie innego wskaźnika, co zastrzeżono jednak wymogiem, aby wynikało to z analizy. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby wynikało to z analizy, nie może oznaczać swobody i dowolności. Tak więc dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale w takiej sytuacji z samej analizy muszą wynikać szczegółowe powody i przesłanki dla odstąpienia od wartości średniej. Przesłanki te winny być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji, analizujący winien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne. Ponadto, przepis pozwala na wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy z odstępstwem od „średniego” wskaźnika powierzchni zabudowy, natomiast nie mówi nic o możliwości przekroczenia „maksymalnego” wskaźnika powierzchni zabudowy. Jednakże zdaniem WSA, nie można a priori wykluczyć całkowicie takiej możliwości, gdyż może zaistnieć sytuacja, gdy z uwagi na nadzwyczajne uwarunkowania danego stanu faktycznego, takie przekroczenie będzie znajdowało uzasadnienie i jednocześnie nie będzie drastycznie wkraczało w zastany ład przestrzenny. Autor analizy natomiast ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że przedmiotowy budynek będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy. Należy podkreślić, że ocena inwestycji z punktu widzenia realizacji zasady dobrego sąsiedztwa, determinowana jest nie tylko wymogiem kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji, lecz także cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych. W sporządzonej analizie natomiast odniesiono się jedynie do kontynuacji istniejącej w sąsiedztwie zabudowy z pominięciem analizy parametrów i wskaźników zabudowy sąsiedniej. Tym samym z analizy nie wynika, w jaki sposób realizacja inwestycji o powierzchni zabudowy ponad trzykrotnie wyższej niż średnia powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym, przy jednoczesnym znacznym przekroczeniu najwyższego wskaźnika powierzchnia zabudowy w tym obszarze, nie naruszy zastanego ładu przestrzennego, w szczególności w kontekście inwestycji występującej w bezpośrednim sąsiedztwie. Komentarz Jak przypomniał WSA, analiza jest podstawowym dowodem, który pozwala na ustalenia parametrów nowej zabudowy, zatem musi być ona przeprowadzona w sposób niebudzący wątpliwości i w zgodzie z przepisami. Z tego względu konieczne było uchylenie obu decyzji, gdyż ewentualne modyfikacje treści analizy wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania przed organami obu instancji. WSA wskazał na szereg uchybień. Istotne są rozważania w zakresie ustalania wskaźnika wielkości nowej zabudowy i odstępstw z tym związanych. Sąd nie zgodził się z dotychczasowym stanowiskiem opowiadającym się za niedopuszczalnością ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu ze znacznym przekroczeniem „maksymalnego” wskaźnika powierzchni zabudowy. Wskazał jednak, że takie działanie – jako wyjątkowe – musi być przez organ w sposób pełny rzetelnie uzasadnione i szczegółowo przeanalizowane. Zasada dobrego sąsiedztwa jako kryterium oceny inwestycji zawiera w sobie element funkcjonalny, ale również techniczny. Wymaga bowiem nie tylko oceny zabudowy w zakresie jej funkcji, lecz także cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 7.3.2023 r., II SA/Bd 1045/22,
Wyrok WSA wskazał na uchybienia w analizie, które wymagały uchylenia decyzji. Istotnym było ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy z uwzględnieniem odstępstw, ale wymagających pełnego uzasadnienia. Zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy nie tylko funkcji zabudowy, ale także cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych.