Czy przy prowadzeniu robót budowlanych można wejść na sąsiednią działkę w razie braku zgody jej właściciela?

Inwestor prowadzący prace budowlane może wejść na sąsiednią działkę bez zgody właściciela, jeśli niezbędne jest to do realizacji projektu. Decyzja administracyjna może zastąpić brak zgody, a rekompensata za szkody jest regulowana przez Kodeks cywilny. Sprawa dotyczyła wniosku E.S. o wejście na teren sąsiednich działek w celu realizacji remontu domu, na co jeden z sąsiadów nie wyraził zgody, co doprowadziło do interwencji organów administracji. W toku postępowania sądowego NSA potwierdził możliwość rozpoczęcia prac budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu, niezależnie od ewentualnych odwołań czy skarg.

Tematyka: prace budowlane, decyzja administracyjna, zgoda właściciela, rekompensata za szkody, Kodeks cywilny, postępowanie sądowe, NSA, WSA

Jeśli do wykonania prac objętych pozwoleniem na budowę niezbędne jest skorzystanie z cudzej
nieruchomości a jej właściciel odmawia wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości, inwestor może
wystąpić do organu o wydanie decyzji administracyjnej zastępującą taką zgodę. Rekompensata szkód
powstałych w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości odbywa się na zasadach określonych
w Kodeksie cywilnym.

Stan faktyczny
E.S. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wejście na teren należących do rodziny M. działek
sąsiadujących z jej nieruchomością, w związku z prowadzeniem prac remontowo-budowlanych. Planowane roboty
były zgodne z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na nadbudowę domu. Inwestorka
zwróciła się do sąsiadów o pozwolenie na wejście na teren ich działek, jednak jeden z nich pisemnie oświadczył, że
nie wyraża na to zgody. Starosta uwzględnił wniosek i orzekł o niezbędności wejścia na teren nieruchomości rodziny
M. na okres 7 dni, w celu zdjęcia deskowań nadbudowywanej ściany oraz wykonania ocieplenia i elewacji budynku.
J.M., K.M. i S.M. wnieśli odwołanie, jednak Wojewoda utrzymał w mocy decyzję. Zgodnie z art. 47 ustawy z 7.7.1994
r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682; dalej: PrBud), jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub
robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości,
inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela oraz uzgodnić z nim przewidywany
sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie braku
porozumienia, na wniosek inwestora właściwy organ rozstrzyga o niezbędności wejścia określając jednocześnie
granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z nieruchomości. Zdaniem organu spełnione zostały zatem
wszystkie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 PrBud. Wbrew twierdzeniom odwołujących
się ustalenie rekompensaty przed rozpoczęciem robót jest możliwe jedynie w razie uzgodnienia jej wysokości
pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości. W przypadku braku porozumienia, wysokość rekompensaty
może zostać określona po wykonaniu prac budowlanych w sposób adekwatny do powstałej szkody na zasadach
przewidzianych w KC.
Orzeczenie WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.M., K.M. i S.M. Jak wyjaśniono, przed wydaniem
decyzji w trybie art. 47 PrBud organ zobowiązany jest do zbadania, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody
na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz czy do
wykonania zamierzonych robót niezbędne jest skorzystanie z cudzej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że E.S. nie
uzyskała zgody sąsiadów a budynek, którego dotyczą planowane prace, jest położny tak blisko granicy działek, że
niemożliwe jest prowadzenie robót bez wejścia na teren sąsiedniej posesji. Sąd podkreślił, że zezwolenie o którym
mowa w art. 47 PrBud może dotyczyć jedynie robót, które mają legalny charakter. Decyzja może być zatem wydana
po uprzednim uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę bądź po dokonaniu skutecznego zgłoszenia zamiaru
wykonania robót budowlanych. Wbrew twierdzeniom skarżących już w dacie wszczęcia postępowania E.S.
legitymowała się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Sąd wyjaśnił, że jeśli w toku postępowania
sądowoadministracyjnego nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji
o pozwoleniu na budowę to pozostaje ona w obrocie prawnym, ma ona walor wiążący i uprawnia inwestora do
rozpoczęcia objętych nią robót. W konsekwencji okoliczność, że skarżącym przysługiwało prawo wniesienia skargi
kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę wniesioną na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie
stanowiła przeszkody do wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Sąd
zaznaczył, że w aktualnym stanie prawnym inwestor co do zasady ma prawo rozpocząć roboty budowlane już na
podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W skardze podnoszono, że organ II instancji bezzasadnie zakwestionował zgłoszone przez skarżącego żądanie
zabezpieczenia ewentualnych szkód, poniesionych w wyniku wejścia inwestora na teren ich nieruchomości.
Ponieważ żądania te zostały określone w sposób konkretny to zdaniem skarżących powinny zostać uwzględnione.
Sąd stwierdził jednak, że organ nie jest uprawniony do ustalenia wysokości rekompensaty z tytułu korzystania
z cudzej nieruchomości. Zakres rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji został wyraźnie określony w art. 47
ust. 2 PrBud. Dopiero po zakończeniu robót inwestor zobowiązany jest do naprawienia szkód powstałych w wyniku
korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w KC.

Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J.M., K.M. i S.M. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że
art. 47 ust. 2 PrBud ma służyć szybkiemu rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich w trybie administracyjnym
w odniesieniu do prac budowlanych, których nie da się przeprowadzić bez zajęcia sąsiedniej nieruchomości,
a jednocześnie nie można na nie uzyskać zgody w drodze cywilnoprawnej. Z akt sprawy jednoznacznie wynika
niemożność uzyskania przez inwestora zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na wejście na jej teren, z uwagi na
pisemny sprzeciw K.M. NSA stwierdził, że przeprowadzenie bezskutecznych rokowań chociażby z jednym ze
współwłaścicieli oznacza, iż nie ma możliwości uzyskania takiej zgody, która jest czynnością przekraczającą
zwykły zarząd i zgodnie z art. 199 KC wymaga aprobaty wszystkich współwłaścicieli. W razie braku
porozumienia właścicieli sąsiednich nieruchomości, organ administracji architektoniczno-budowlanej uwzględniając
wniosek inwestora rozstrzyga o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej
nieruchomości określając jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego
budynku, lokalu lub nieruchomości.
NSA wyjaśnił, że twierdzenia skarżących o braku ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na
budowę są bezpodstawne. W obrocie prawnym istnieje ostateczna i wykonalna decyzja o pozwoleniu na
budowę. Z art. 61 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2023 r. poz. 259) jednoznacznie wynika, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.
Skoro więc w sprawie ze skargi K.M. na decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na
nadbudowę domu wojewódzki sąd administracyjny nie wydał odrębnego postanowienia o wstrzymaniu wykonania
decyzji a skarga została oddalona, inwestor może na jej podstawie rozpoczynać prace budowlane. Na marginesie
zaznaczono, że skarga kasacyjna K.M. w tej sprawie została oddalona przez NSA.
Wyrok NSA z 6.6.2023 r., II OSK 2022/20,

NSA potwierdził, że inwestor może wejść na sąsiednią działkę, jeśli nie uzyska zgody właściciela, a zakończenie prac budowlanych pozwoli określić rekompensatę za powstałe szkody. Decyzja administracyjna może zastąpić brak zgody sąsiadów, co zostało potwierdzone w orzeczeniach WSA i NSA. Ustalenie wysokości rekompensaty możliwe jest po zakończeniu robót, na zasadach Kodeksu cywilnego.