Zasady sporządzania m.p.z.p. – obowiązek opracowania załącznika graficznego

Pojęcie „zasad sporządzania planu miejscowego” odnosi się do merytorycznej zawartości aktu planistycznego, standardów dokumentacji planistycznej oraz zgodności z przepisami prawa. Sprawa dotyczyła zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie niewłaściwe sporządzenie załącznika graficznego prowadziło do niezgodności treści tekstowej i graficznej uchwały. W obliczu sankcji za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, organy muszą zachować zgodność z prawem przy uchwalaniu planów przestrzennych.

Tematyka: zasady sporządzania planu miejscowego, załącznik graficzny, zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, nieważność uchwały, procedura planistyczna, zgodność z prawem

Pojęcie „zasad sporządzania planu miejscowego”, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną
zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu
planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki),
zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Stan faktyczny
WSA rozpoznał sprawę ze skargi na uchwałę z 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części.
W sprawie tej wojewoda pomorski w skardze na uchwałę wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości,
ewentualnie w części, w jakiej jest ona sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 28 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; dalej: PlanZagospU).
Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 27 PlanZagopU w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 PlanZagospU,
art. 20 ust. 1 PlanZagospU oraz § 2 ust. 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.8.2003 r. w sprawie
wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz.
1587; nieobowiązujące) w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17.12.2021 r. w sprawie
wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404)
poprzez zmianę treści uchwały bez jednoczesnego sporządzenia załącznika graficznego do uchwały zmieniającej,
mimo konieczności odzwierciedlenia wprowadzonych zmian na załączniku graficznym do uchwały, co
w konsekwencji prowadzi do niezgodności części tekstowej uchwały z załącznikiem graficznym.
Przykładowo w § 2 ust. 1 pkt 12 uchwały zmieniającej zmieniono treść § 7 karta terenu 43 punkt 6 uchwały
zmienianej, dotyczący zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.
W dotychczasowym brzmieniu tego przepisu wskazano, że zasady ochrony dziedzictwa kulturowego na karcie terenu
43 nie występują. Uchwała zmieniająca nadała nowe brzmienie temu przepisowi, wskazując, że na karcie terenu 43
w zakresie terenu D.9.MN,U znajduje się obiekt o wartościach historyczno-kulturowych ujęty w Gminnej Ewidencji
Zabytków ‒ poniatówka z 1936 r., a także określono zasady ochrony dla tego obiektu. Podobną zmianę
wprowadzono w § 2 ust. 1 pkt 13 i kolejnych uchwały.
W ocenie wojewody za naruszające w sposób istotny zasady sporządzania planu uznać należy niesporządzenie
rysunku planu, na którym odzwierciedlone byłyby obiekty historyczno-kulturowe, oraz strefy ochrony konserwatorskiej
stanowisk archeologicznych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12, 13, 15, 23 i 24 uchwały zmieniającej. Przy tym, jak
wskazano, w związku z treścią § 2 ust. 1 pkt 12, 13, 15, 23 i 24 i ust. 2 uchwały zmieniającej nie ma możliwości
powiązania nowego brzmienia części tekstowej uchwały zmienianej z istniejącymi rysunkami planu, stanowiącymi
załączniki do tej uchwały.
Zdaniem wojewody powołującego się na art. 15 ust. 2 pkt 4 PlanZagospU niemożliwe jest stwierdzenie nieważności
uchwały tylko w części, w zakresie § 2 ust. 1 pkt 12, 13, 15, 23 i 24, ponieważ skutkowałoby to wyłączeniem z obiegu
prawnego elementów obligatoryjnych planu. Skoro gmina Luzino uznała konkretne obiekty za wymagające ochrony
wedle określonych zasad, to stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej tych zasad również prowadziłoby
do istotnego naruszenie zasad sporządzania planu, o którym mowa w art. 28 PlanZagospU.
W odpowiedzi na skargę rada gminy wniosła o jej oddalenie, wskazując, że w sytuacji, gdy intencją rady gminy była
wyłącznie korekta niektórych zapisów obowiązującego planu miejscowego, sporządzanie rysunku planu dla całego
obrębu geodezyjnego o powierzchni ok. 1800 ha wydawało się zbędne i nadmiernie kosztowne. W ocenie organu
wystarczające w tej sytuacji było wskazanie, że część rysunkowa nie ulega zmianie, i stwierdzenie w § 2 ust. 2
uchwały, że stanowią one załączniki graficzne od 1 do 10 do uchwały zmienianej.
Stanowisko WSA
Zgodnie z art. 3 PlanZagospU kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi więc
wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo

odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy w zakresie
posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej
ustawą procedury planistycznej. Ustalenia planu miejscowego, mimo że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata,
regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skutki prawne uchwalenia
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli
nieruchomości i inwestorów.
Mając zatem na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 PlanZagospU sankcje związane z naruszeniem zasad,
istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości
organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania
studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów
w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pojęcie „trybu sporządzania planu miejscowego” (zwanego też potocznie „procedurą planistyczną”) – którego
zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji
czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały
o przystąpieniu do sporządzania planu, na jego uchwaleniu skończywszy.
We wniesionej skardze jej autor podniósł zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa poprzez zmianę treści
uchwały z 2015 r. bez jednoczesnego sporządzenia załącznika graficznego do uchwały zmieniającej, mimo
konieczności odzwierciedlenia wprowadzonych zmian na załączniku graficznym do uchwały, co w konsekwencji
prowadzi do niezgodności części tekstowej uchwały z załącznikiem graficznym do uchwały zmienianej.
Sąd wskazał, że stosownie do art. 15 ust. 1 zd. 1 PlanZagospU wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza
projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami
odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2
pkt 7 PlanZagospU w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub
obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów
szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych
w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa.
Z powyższego wynika, że projekt planu miejscowego zarówno w części tekstowej, jak i graficznej określa
obowiązkowo miedzy innymi granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na
podstawie odrębnych przepisów. Treść § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.8.2003 r. określa, że
ilekroć w nim mowa o projekcie planu miejscowego, należy przez to rozumieć projekt tekstu planu miejscowego
i projekt rysunku planu miejscowego. Stosownie natomiast do § 7 pkt 6 tego rozporządzenia projekt rysunku planu
miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów
odrębnych, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych
osuwaniem się mas ziemnych. Zgodnie z § 8 ust. 2 przywołanego rozporządzenia na projekcie rysunku planu
miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu
miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia
wszystkich użytych oznaczeń.
Tym samym w powyższym zakresie nastąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkujące
stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w części stosownie do art. 28 ust. 1 PlanZagospU.

Komentarz
Procedura planistyczna jest wysoce sformalizowana. Zasadniczo konieczne jest zachowanie każdego z etapów tej
procedury przy podejmowaniu uchwały w sprawie m.p.z.p. – czy przy wprowadzaniu planu, czy jego zmianie. Wadą
istotną, skutkującą nieważnością postanowień m.p.z.p. jest wprowadzenie zmian jedynie do tekstu uchwały,
z pominięciem przeniesienia treści do załącznika graficznego.

Wyrok WSA w Gdańsku z 29.6.2023 r., II SA/Gd 1128/22

Procedura planistyczna wymaga zachowania wszystkich etapów przy uchwalaniu planów miejscowych. Istotne naruszenie zasad, jak brak załącznika graficznego do uchwały, może prowadzić do stwierdzenia nieważności postanowień. Konieczne jest kompleksowe uwzględnienie treści tekstowych i graficznych w aktach planistycznych.