PESEL konieczny w skardze administracyjnej

Niezachowanie wymogu podania numeru PESEL w skardze jako pierwszym pismem w sprawie jest brakiem formalnym, który może być uzupełniony w trybie określonym w przepisach PostAdmU. NSA rozpoznał wniosek dotyczący tego zagadnienia, a istotne znaczenie ma zgodność skargi z wymaganiami pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Tematyka: PESEL, skarga administracyjna, PostAdmU, wymogi formalne, numer identyfikacyjny, sąd administracyjny, braki formalne, uzupełnienie pisma, NSA, rozbieżności orzecznicze

Niezachowanie wymogu podania numeru PESEL w skardze jako pierwszym pismem w sprawie jest brakiem formalnym, który może być uzupełniony w trybie określonym w przepisach PostAdmU. NSA rozpoznał wniosek dotyczący tego zagadnienia, a istotne znaczenie ma zgodność skargi z wymaganiami pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

 

Niezachowanie, określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b PostAdmU, wymogu podania w skardze, będącej
pierwszym pismem w sprawie, numeru PESEL, jest brakiem formalnym, który powinien być uzupełniony
w trybie art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 PostAdmU, bez względu na to, czy ten numer znajduje się
w aktach administracyjnych, którymi dysponuje sąd.
Zagadnienie prawne
NSA rozpoznał wniosek Prezesa NSA o podjęcie w składzie 7 sędziów NSA, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy
z 25.7.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz na podstawie art. 264 §
2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U
z 2023 r. poz. 259; dalej: PostAdmU), uchwały mającej na celu wyjaśnienie: „Czy niepodanie przez skarżącego
w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego numeru PESEL, będącej pierwszym pismem w sprawie
sądowoadministracyjnej – zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b PostAdmU – stanowi brak formalny, który powinien być
uzupełniony w trybie art. 49 § 1 PostAdmU, pod rygorem odrzucenia skargi, w sytuacji gdy ten numer znajduje się
w aktach administracyjnych sprawy?”.
Stanowisko NSA
Zgodnie z art. 57 § 1 PostAdmU skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym,
a ponadto zawierać:
1.   wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności;
2.   oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga
     dotyczy;
3.   określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.
Z punktu widzenia problemu przedstawionego przez Prezesa NSA istotne znaczenie ma art. 57 § 1 zd. 1 PostAdmU.
Z powołanego przepisu wynika, że skarga powinna odpowiadać wymaganiom, jakie muszą spełniać pisma
w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pismo strony, w tym skarga, powinno zatem spełniać określone warunki
formalne wymienione w sposób wyczerpujący w art. 46 § 1 i 2 PostAdmU. Ponadto zgodnie z art. 47 § 1 PostAdmU
do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli
w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Warunki
formalne określone w art. 46 PostAdmU stanowią łącznie z art. 47 PostAdmU ogólne wymagania formalne,
przewidziane dla wszystkich pism procesowych. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie naprawcze, o którym mowa
w art. 49 § 1 PostAdmU, dotyczy wymogów wymienionych w art. 46 i 47 PostAdmU. Art. 49 PostAdmU znajduje
zastosowanie w przypadku takich braków, które uniemożliwiają nadanie pismu strony prawidłowego biegu, tzn.
wywołanie przez pismo procesowe właściwych skutków procesowych zarówno w stosunku do sądu, jak i pozostałych
podmiotów uczestniczących w postępowaniu. W takim przypadku przewodniczący wzywa stronę o uzupełnienie lub
poprawienie pisma w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, a w przypadku skargi – pod
rygorem jej odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 3 PostAdmU).
Przedstawiony we wniosku problem dotyczy skutków prawnych niedopełnienia przez stronę wymogów formalnych,
określonych w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b PostAdmU, tj. podania w pierwszym piśmie w sprawie (w skardze) numeru
PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numeru PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli
są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. W orzecznictwie sądów
administracyjnych nie jest kwestionowane, że podanie numeru PESEL stanowi wymóg formalny skargi jako
pierwszego pisma w sprawie, zaś występująca rozbieżność dotyczy inicjowania postępowania naprawczego
przewidzianego w art. 49 § 1 PostAdmU, w przypadku gdy w aktach administracyjnych, którymi dysponuje sąd,
znajduje się wspomniany numer. Innymi słowy – istota zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy jest
dopuszczalne odstąpienie od stosowania art. 49 § 1 PostAdmU, w sytuacji gdy strona w skardze nie wskazała
numeru PESEL, natomiast sąd może ustalić ten numer, analizując akta administracyjne.
PostAdmU nie określa bliżej używanego pojęcia warunków formalnych, których niespełnienie uzasadnia ich usunięcie
w trybie określonym w art. 49 § 1 PostAdmU. Na ogół w doktrynie i orzecznictwie zgodnie się przyjmuje, że przez
braki formalne możliwe do usunięcia w omawianym trybie rozumiane są wymagania ogólne pism procesowych
określone w art. 46–47 PostAdmU i warunki ustanowione dla poszczególnych rodzajów pism (np. art. 57 PostAdmU).



Powołane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w przypadku nieuzupełnienia przez
stronę skarżącą braków formalnych pisma (skargi) w wyznaczonym terminie sąd zobowiązany jest je odrzucić.
Pytanie przedstawione we wniosku wymaga rozważenia, czy istnieje prawna możliwość zastąpienia strony przez sąd
w spełnieniu obowiązku podania numeru PESEL, jeżeli pierwsze pismo strony jest dotknięte w tym zakresie brakiem.
W tej mierze należy odwołać się do stanowiska NSA przyjętego w uchwale składu 7 sędziów tego sądu z 18.12.2013
r., I OPS 13/13, 
, podjętej na wniosek Prezesa NSA, w której rozważana była kwestia dopuszczalności
uzupełnienia braku formalnego skargi polegającego na niedołączeniu przez skarżącego wymaganej liczby odpisów
skargi. W powołanej uchwale takie rozwiązanie zostało wykluczone. NSA, uzasadniając przyjęte stanowisko, zwrócił
uwagę, że ustawodawca nie przewidział prawnych możliwości uzupełniania braków formalnych żadnych pism
procesowych przez sąd ani nie dokonał rozróżnienia na braki istotne i nieistotne, wskazał jedynie na braki, które
uniemożliwiają nadanie pismu prawidłowego biegu. Przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne,
w zależności od kryterium podmiotowego, pozwalają wyodrębnić czynności procesowe sądu, stron i innych
uczestników postępowania. Następnie NSA stwierdził, że sporządzanie w celu usunięcia braków odpisów pisma
przez sąd za jedną ze stron postępowania nie tylko nie mieści się w zakresie dopuszczalnych czynności
procesowych sądu, ale ponadto mogłoby wskazywać na działanie sądu w interesie jednej ze stron, a to z kolei
podważałoby zasadę bezstronności sądu. Brak jest uzasadnienia prawnego dla stanowiska nakazującego sądowi
uzupełnianie braków formalnych pisma procesowego za stronę w celu umożliwienia nadania mu dalszego biegu lub
zapobieżenia sankcji prawnej w postaci odrzucenia pisma.
Powyższa argumentacja pozostaje aktualna także w odniesieniu do braku formalnego skargi polegającego na
niewskazaniu numeru PESEL. W obu rozważanych przypadkach chodzi bowiem o dopuszczalność uzupełnienia
przez sąd, w zastępstwie strony, braku formalnego skargi.
Wniesienie pisma zawierającego wszystkie wymagane elementy, a także uzupełnienie jego braków niewątpliwie
należy zaliczyć do czynności strony. Przyjęty w PostAdmU podział czynności z uwagi na kryterium podmiotowe
(czynności sądu, strony i innych uczestników postępowania) wyklucza podejmowanie czynności nienależących do
danego podmiotu, co jest związane z określoną w ustawie pozycją każdego z tych podmiotów. W związku z tym nie
można oczekiwać, że sąd będzie podejmował czynności należące do strony postępowania. Poszukiwanie przez sąd
numeru PESEL strony w aktach administracyjnych nie ma normatywnej podstawy i nie jest obowiązkiem sądu. Jego
podanie należy do strony inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne. Normatywnie określony wymóg formalny
pierwszego pisma w sprawie: wskazanie numeru PESEL, nie jest ani trudny do spełnienia, ani skomplikowany.
Strona może z łatwością dochować tego warunku. Posługiwanie się numerem PESEL jest powszechnie stosowane
w wielu dziedzinach życia (np. przy korzystaniu ze świadczeń opieki zdrowotnej czy wykonywaniu zobowiązań
podatkowych). Nie ma zatem żadnych powodów, by w przypadku pisma wnoszonego do sądu przyjmować, że
spełnienie wymogu wskazania numeru PESEL jest dla strony nadmiernym obciążeniem.

Komentarz
Jak wynika z omawianej uchwały, ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków od obowiązku strony określonego
w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b PostAdmU. W szczególności nie zastrzegł, że podanie numeru PESEL w pierwszym piśmie
jest wymagane tylko wtedy, gdy tego numeru nie można ustalić na podstawie akt administracyjnych. W związku z tym
nie jest możliwe do zaakceptowania stanowisko, że obowiązek wskazania numeru PESEL aktualizuje się dopiero
wtedy, gdy w aktach administracyjnych, którymi dysponuje sąd, numer ten nie został utrwalony. Podkreślenia
wymaga, że inicjowanie procedury naprawczej uregulowanej w art. 49 § 1 PostAdmU dotyczy pism strony
wnoszonych do sądu i nie jest uzależnione od wyniku uprzedniego badania zawartości akt administracyjnych.
NSA prezentuje ostatecznie restrykcyjną wykładnię przepisów dotyczących wymogów formalnych skargi. Uchwała
uchyla pojawiające się w tym zakresie rozbieżności orzecznicze.

Uchwała NSA z 3.7.2023 r., II GPS 3/22, 








 

Ustawodawca nakłada obowiązek strony podania numeru PESEL w skardze, a brak tego numeru może skutkować odrzuceniem skargi. NSA wyklucza możliwość uzupełnienia braku formalnego przez sąd, a wymóg ten jest łatwy do spełnienia. Podanie numeru PESEL ma istotne znaczenie dla poprawnego przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego.