PESEL konieczny w skardze administracyjnej
Niezachowanie wymogu podania numeru PESEL w skardze jako pierwszym pismem w sprawie jest brakiem formalnym, który może być uzupełniony w trybie określonym w przepisach PostAdmU. NSA rozpoznał wniosek dotyczący tego zagadnienia, a istotne znaczenie ma zgodność skargi z wymaganiami pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Tematyka: PESEL, skarga administracyjna, PostAdmU, wymogi formalne, numer identyfikacyjny, sąd administracyjny, braki formalne, uzupełnienie pisma, NSA, rozbieżności orzecznicze
Niezachowanie wymogu podania numeru PESEL w skardze jako pierwszym pismem w sprawie jest brakiem formalnym, który może być uzupełniony w trybie określonym w przepisach PostAdmU. NSA rozpoznał wniosek dotyczący tego zagadnienia, a istotne znaczenie ma zgodność skargi z wymaganiami pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Niezachowanie, określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b PostAdmU, wymogu podania w skardze, będącej pierwszym pismem w sprawie, numeru PESEL, jest brakiem formalnym, który powinien być uzupełniony w trybie art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 PostAdmU, bez względu na to, czy ten numer znajduje się w aktach administracyjnych, którymi dysponuje sąd. Zagadnienie prawne NSA rozpoznał wniosek Prezesa NSA o podjęcie w składzie 7 sędziów NSA, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z 25.7.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 259; dalej: PostAdmU), uchwały mającej na celu wyjaśnienie: „Czy niepodanie przez skarżącego w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego numeru PESEL, będącej pierwszym pismem w sprawie sądowoadministracyjnej – zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b PostAdmU – stanowi brak formalny, który powinien być uzupełniony w trybie art. 49 § 1 PostAdmU, pod rygorem odrzucenia skargi, w sytuacji gdy ten numer znajduje się w aktach administracyjnych sprawy?”. Stanowisko NSA Zgodnie z art. 57 § 1 PostAdmU skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1. wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2. oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3. określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Z punktu widzenia problemu przedstawionego przez Prezesa NSA istotne znaczenie ma art. 57 § 1 zd. 1 PostAdmU. Z powołanego przepisu wynika, że skarga powinna odpowiadać wymaganiom, jakie muszą spełniać pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pismo strony, w tym skarga, powinno zatem spełniać określone warunki formalne wymienione w sposób wyczerpujący w art. 46 § 1 i 2 PostAdmU. Ponadto zgodnie z art. 47 § 1 PostAdmU do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Warunki formalne określone w art. 46 PostAdmU stanowią łącznie z art. 47 PostAdmU ogólne wymagania formalne, przewidziane dla wszystkich pism procesowych. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 49 § 1 PostAdmU, dotyczy wymogów wymienionych w art. 46 i 47 PostAdmU. Art. 49 PostAdmU znajduje zastosowanie w przypadku takich braków, które uniemożliwiają nadanie pismu strony prawidłowego biegu, tzn. wywołanie przez pismo procesowe właściwych skutków procesowych zarówno w stosunku do sądu, jak i pozostałych podmiotów uczestniczących w postępowaniu. W takim przypadku przewodniczący wzywa stronę o uzupełnienie lub poprawienie pisma w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, a w przypadku skargi – pod rygorem jej odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 3 PostAdmU). Przedstawiony we wniosku problem dotyczy skutków prawnych niedopełnienia przez stronę wymogów formalnych, określonych w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b PostAdmU, tj. podania w pierwszym piśmie w sprawie (w skardze) numeru PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numeru PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane, że podanie numeru PESEL stanowi wymóg formalny skargi jako pierwszego pisma w sprawie, zaś występująca rozbieżność dotyczy inicjowania postępowania naprawczego przewidzianego w art. 49 § 1 PostAdmU, w przypadku gdy w aktach administracyjnych, którymi dysponuje sąd, znajduje się wspomniany numer. Innymi słowy – istota zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy jest dopuszczalne odstąpienie od stosowania art. 49 § 1 PostAdmU, w sytuacji gdy strona w skardze nie wskazała numeru PESEL, natomiast sąd może ustalić ten numer, analizując akta administracyjne. PostAdmU nie określa bliżej używanego pojęcia warunków formalnych, których niespełnienie uzasadnia ich usunięcie w trybie określonym w art. 49 § 1 PostAdmU. Na ogół w doktrynie i orzecznictwie zgodnie się przyjmuje, że przez braki formalne możliwe do usunięcia w omawianym trybie rozumiane są wymagania ogólne pism procesowych określone w art. 46–47 PostAdmU i warunki ustanowione dla poszczególnych rodzajów pism (np. art. 57 PostAdmU). Powołane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w przypadku nieuzupełnienia przez stronę skarżącą braków formalnych pisma (skargi) w wyznaczonym terminie sąd zobowiązany jest je odrzucić. Pytanie przedstawione we wniosku wymaga rozważenia, czy istnieje prawna możliwość zastąpienia strony przez sąd w spełnieniu obowiązku podania numeru PESEL, jeżeli pierwsze pismo strony jest dotknięte w tym zakresie brakiem. W tej mierze należy odwołać się do stanowiska NSA przyjętego w uchwale składu 7 sędziów tego sądu z 18.12.2013 r., I OPS 13/13, , podjętej na wniosek Prezesa NSA, w której rozważana była kwestia dopuszczalności uzupełnienia braku formalnego skargi polegającego na niedołączeniu przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi. W powołanej uchwale takie rozwiązanie zostało wykluczone. NSA, uzasadniając przyjęte stanowisko, zwrócił uwagę, że ustawodawca nie przewidział prawnych możliwości uzupełniania braków formalnych żadnych pism procesowych przez sąd ani nie dokonał rozróżnienia na braki istotne i nieistotne, wskazał jedynie na braki, które uniemożliwiają nadanie pismu prawidłowego biegu. Przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne, w zależności od kryterium podmiotowego, pozwalają wyodrębnić czynności procesowe sądu, stron i innych uczestników postępowania. Następnie NSA stwierdził, że sporządzanie w celu usunięcia braków odpisów pisma przez sąd za jedną ze stron postępowania nie tylko nie mieści się w zakresie dopuszczalnych czynności procesowych sądu, ale ponadto mogłoby wskazywać na działanie sądu w interesie jednej ze stron, a to z kolei podważałoby zasadę bezstronności sądu. Brak jest uzasadnienia prawnego dla stanowiska nakazującego sądowi uzupełnianie braków formalnych pisma procesowego za stronę w celu umożliwienia nadania mu dalszego biegu lub zapobieżenia sankcji prawnej w postaci odrzucenia pisma. Powyższa argumentacja pozostaje aktualna także w odniesieniu do braku formalnego skargi polegającego na niewskazaniu numeru PESEL. W obu rozważanych przypadkach chodzi bowiem o dopuszczalność uzupełnienia przez sąd, w zastępstwie strony, braku formalnego skargi. Wniesienie pisma zawierającego wszystkie wymagane elementy, a także uzupełnienie jego braków niewątpliwie należy zaliczyć do czynności strony. Przyjęty w PostAdmU podział czynności z uwagi na kryterium podmiotowe (czynności sądu, strony i innych uczestników postępowania) wyklucza podejmowanie czynności nienależących do danego podmiotu, co jest związane z określoną w ustawie pozycją każdego z tych podmiotów. W związku z tym nie można oczekiwać, że sąd będzie podejmował czynności należące do strony postępowania. Poszukiwanie przez sąd numeru PESEL strony w aktach administracyjnych nie ma normatywnej podstawy i nie jest obowiązkiem sądu. Jego podanie należy do strony inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne. Normatywnie określony wymóg formalny pierwszego pisma w sprawie: wskazanie numeru PESEL, nie jest ani trudny do spełnienia, ani skomplikowany. Strona może z łatwością dochować tego warunku. Posługiwanie się numerem PESEL jest powszechnie stosowane w wielu dziedzinach życia (np. przy korzystaniu ze świadczeń opieki zdrowotnej czy wykonywaniu zobowiązań podatkowych). Nie ma zatem żadnych powodów, by w przypadku pisma wnoszonego do sądu przyjmować, że spełnienie wymogu wskazania numeru PESEL jest dla strony nadmiernym obciążeniem. Komentarz Jak wynika z omawianej uchwały, ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków od obowiązku strony określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b PostAdmU. W szczególności nie zastrzegł, że podanie numeru PESEL w pierwszym piśmie jest wymagane tylko wtedy, gdy tego numeru nie można ustalić na podstawie akt administracyjnych. W związku z tym nie jest możliwe do zaakceptowania stanowisko, że obowiązek wskazania numeru PESEL aktualizuje się dopiero wtedy, gdy w aktach administracyjnych, którymi dysponuje sąd, numer ten nie został utrwalony. Podkreślenia wymaga, że inicjowanie procedury naprawczej uregulowanej w art. 49 § 1 PostAdmU dotyczy pism strony wnoszonych do sądu i nie jest uzależnione od wyniku uprzedniego badania zawartości akt administracyjnych. NSA prezentuje ostatecznie restrykcyjną wykładnię przepisów dotyczących wymogów formalnych skargi. Uchwała uchyla pojawiające się w tym zakresie rozbieżności orzecznicze. Uchwała NSA z 3.7.2023 r., II GPS 3/22,
Ustawodawca nakłada obowiązek strony podania numeru PESEL w skardze, a brak tego numeru może skutkować odrzuceniem skargi. NSA wyklucza możliwość uzupełnienia braku formalnego przez sąd, a wymóg ten jest łatwy do spełnienia. Podanie numeru PESEL ma istotne znaczenie dla poprawnego przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego.