Zasada oficjalności w Prawie budowlanym

Zasada oficjalności w Prawie budowlanym stanowi, że postępowania administracyjne w sprawach budowlanych, w których występuje naruszenie przepisów, są wszczynane z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania na wniosek strony może być zaskarżona, jeśli organ nadzoru budowlanego nie uwzględnił żądania zainteresowanego. Przykładem takiej sytuacji była sprawa skargi na odmowę wstrzymania robót budowlanych, która została rozpatrzona przez WSA w Poznaniu.

Tematyka: zasada oficjalności, postępowanie administracyjne, Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego, naruszenie prawa, WSA Poznań, skarga administracyjna

W sytuacji gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie
postępowania na wniosek strony. Jeżeli więc przepisy PrBud określają, że postępowania administracyjne
w danej sprawie wszczynane są z urzędu, to znaczy, że organ nadzoru budowlanego nie może prowadzić
takiego postępowania na wniosek, może natomiast uwzględnić uwagi zgłoszone w podaniu obywatela i na
ich podstawie wszcząć postępowanie z urzędu.
Stan faktyczny
WSA w Poznaniu rozpoznał sprawę ze skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego
(WINB) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz
poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB).
W sprawie tej skarżący, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.
z 2023 r. poz. 682; dalej: PrBud), zwrócił się do PINB z wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych
na podstawie trzech pozwoleń na rozbiórkę. Uzasadniając swoje podanie, skarżący wyjaśnił, że roboty budowlane
prowadzone w oparciu o przywołane decyzje spowodowały spękania ścian budynku warsztatowo-magazynowego,
który stanowi jego własność. Zdaniem skarżącego ww. roboty budowlane są prowadzone w sposób mogący
spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
PINB po uprzednim przeprowadzeniu kontroli robót budowlanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a §
1 KPA odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania robót rozbiórkowych.
Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący, podnosząc, że PINB w swych ustaleniach ograniczył się wyłącznie
do części robót budowlanych objętych wymienionymi przez niego pozwoleniami prezydenta miasta (tj. do rozbiórek),
pomijając tym samym roboty budowlane związane z budową nowych obiektów budowlanych.
WINB zaskarżonym postanowieniem utrzymał postanowienie PINB w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie,
WINB wskazał, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż w podaniu skarżącego zawarte zostało żądanie wszczęcia
postępowania administracyjnego, o jakim mowa w art. 50–51 PrBud.
Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w rozpatrywanej sprawie z jednej strony niedopuszczalne było wszczęcie
postępowania administracyjnego żądanego przez skarżącego (w trybie art. 50 - 51 PrBud), z drugiej zaś – wobec
niedopuszczalności wszczęcia tego postępowania niedopuszczalne było również formułowanie przez PINB
w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jakichkolwiek merytorycznych ocen dotyczących stanu faktycznego
objętego żądaniem skarżącego.
Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wywiódł do WSA w Poznaniu skarżący, wnosząc
o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił naruszenie art. 53a ust. 1 PrBud poprzez jego
niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w sprawie. W jego ocenie art. 53a ust. 1 PrBud sam w sobie nie stanowi
podstawy do odmowy wszczęcia postępowania naprawczego w sytuacji złożenia wniosku przez sąsiada, którego
budynki są uszkadzane w wyniku prowadzonych robót, gdyż takie postępowanie można wszcząć tylko z urzędu.
Stanowisko WSA
W omawianej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z innych przyczyn niż te, które zostały
w niej podniesione.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności
z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto
zgodnie z art. 134 § 1 PostAdmU sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji kolegium stanowiły przepisy PrBud.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 PrBud (znajdującym się w obecnie w rozdziale 5b (wcześniej 5a) zatytułowanym
„Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy”) w przypadkach
innych niż określone w art. 48 ust. 1 PrBud lub w art. 49f PrBud organ nadzoru budowlanego wstrzymuje
postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub
2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska, lub
3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 PrBud, lub
4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie
zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Zgodnie zaś z art. 53a ust. 1 PrBud postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu.
Przepis art. 53a PrBud przesądził o tym, że postępowania uregulowane w rozdziale 5b PrBud (wcześniej 5a), a więc
w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, wszczyna się z urzędu. Wykładnia
art. 53a PrBud nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że postępowania uregulowane w PrBud w rozdziale
„Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy” inicjowane są
wyłącznie na zasadzie oficjalności (zob. wyrok NSA z 7.2.2023 r., II OSK 2827/21,
).
W judykaturze wskazuje się ponadto, że z art. 61 § 1 KPA wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania
administracyjnego: na żądanie strony lub z urzędu, co stanowi kompromis między zasadą oficjalności a zasadą
skargowości. W obu zaś przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać
określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Art. 61 § 1 KPA musi być
interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych
w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku
materialnoprawnego. Jeśli więc jakieś przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na
wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 KPA), jeśli zaś
przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne
wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu (wyrok NSA z 28.10.2015 r., II OSK
2465/15,
). Wobec wyraźnie sformułowanego w art. 53a PrBud sposobu wszczynania spraw w nim
określonych nie ma wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie niedopuszczalne było wszczęcie postępowania na
wniosek skarżącego. Postępowanie w sprawie, której wszczęcia domagał się skarżący, a więc w sprawie, o której
mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 PrBud, może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu.
Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności organu. Choć żaden przepis prawa nie nakazuje organowi wszczęcia
postępowania administracyjnego z urzędu, to wniosek osoby trzeciej, która występuje z określonym żądaniem,
powołując się na swój interes prawny, powinien stanowić sugestię dla organu nadzoru budowlanego do podjęcia
stosownych działań z urzędu. Rolą organu jest w takiej sytuacji przeprowadzenie wstępnej analizy sprawy pod kątem
zasadności wszczęcia postępowania z urzędu oraz poinformowanie podmiotu, który wniósł swoje żądanie do organu,
o wynikach przeprowadzonej analizy. W przypadku zaś stwierdzenia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu
obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron postępowania, w którym może się też znaleźć osoba „inicjująca
postępowanie”, zawiadomienie o jego wszczęciu, wydanie stosowanego aktu (wyrok NSA z 16.12.2022 r., II OSK
2168/21,
).
WSA uznał, że organ odwoławczy, utrzymując wadliwe postanowienie w mocy, dopuścił się naruszenia art. 156 § 1
pkt 2 KPA.

Komentarz
Z omawianego orzeczenia wynika, że art. 53a PrBud stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej
w art. 61 KPA. Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 PrBud nie może
wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania, jest on jedynie sugestią dla organu do zainicjowania
postępowania. Jeśli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu,
to nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu bądź też wszczęcia
takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. O braku podstaw do prowadzenia postępowania organ wówczas
informuje podmiot składający wniosek w piśmie o charakterze informacyjnym, czego organy w przedmiotowej
sprawie nie uczyniły. Organ nie ma podstaw do wydawania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 KPA, ponieważ
przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na „żądanie strony” (wyrok NSA
z 27.2.2023 r., II OSK 76/22,
).
Przypadki prowadzenia postępowania na wniosek, a nie z urzędu (zgodnie z przepisami praw w danym przypadku)
wcale nie są rzadkie. Uchybienie to ma charakter rażącego naruszenia prawa.

Wyrok WSA w Poznaniu z 29.6.2023 r., IV SA/Po 371/23,

Wyrok WSA w Poznaniu wyraźnie potwierdził, że zasada oficjalności postępowania w sprawach budowlanych jest kluczowa. Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek reagować z urzędu na naruszenia prawa budowlanego, nawet jeśli zgłoszenie problemu pochodzi od strony trzeciej. W przypadku braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, organ powinien poinformować o tym zainteresowane strony.