Postępowanie dyscyplinarne wobec sędziów
Działanie organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne wobec sędziów podlega analizie Trybunału Sprawiedliwości UE. W kontekście rumuńskim dochodzenia były umarzane, co skłoniło R.I. do złożenia skargi. TSUE zwraca uwagę na konieczność niezależności organów od nacisków zewnętrznych oraz bezstronności w działaniu. Wartości te mają zastosowanie nie tylko do procedur powoływania na stanowiska kierownicze, lecz także do całej organizacji i funkcjonowania organów odpowiedzialnych za dochodzenia dyscyplinarne.
Tematyka: postępowanie dyscyplinarne, sędziowie, Trybunał Sprawiedliwości UE, niezależność sądów, bezstronność, organy państw członkowskich, system odpowiedzialności dyscyplinarnej, prawo UE, wymiar sprawiedliwości, gwarancje obiektywizmu
Działanie organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne wobec sędziów podlega analizie Trybunału Sprawiedliwości UE. W kontekście rumuńskim dochodzenia były umarzane, co skłoniło R.I. do złożenia skargi. TSUE zwraca uwagę na konieczność niezależności organów od nacisków zewnętrznych oraz bezstronności w działaniu. Wartości te mają zastosowanie nie tylko do procedur powoływania na stanowiska kierownicze, lecz także do całej organizacji i funkcjonowania organów odpowiedzialnych za dochodzenia dyscyplinarne.
Działanie organu prowadzącego postępowania dyscyplinarne wobec sędziów nie powinno powodować uzasadnionych wątpliwości co do wykorzystywania tego organu jako narzędzia nacisku w odniesieniu do działalności orzeczniczej oraz kontroli politycznej tej działalności. Gwarancje obiektywizmu i bezstronności powinny być zapewnione w prawie państw członkowskich również w sytuacji, gdy skargi dyscyplinarne dotyczące sędziów są oddalane. Stan faktyczny W Rumunii R.I. (będąca stroną w sprawach karnych) złożyła do inspekcji sądowej zawiadomienia dyscyplinarne dotyczące danych sędziów i prokuratorów. Inspekcja wydała decyzję o umorzeniu postępowania. Wówczas R.I. złożyła zawiadomienie dyscyplinarne przeciwko głównemu inspektorowi, które także zostało umorzone. W toku dalszego postępowania R.I. wniosła do sądu skargę, kwestionując to umorzenie i uzasadniając ją m.in. nieprawidłowościami dotyczących kompetencji przysługujących głównemu inspektorowi, a także na nieistnienie wystarczających gwarancji chroniących przed brakiem bezstronności osób odpowiedzialnych za rozpatrzenie zawiadomienia dotyczącego głównego inspektora. Stanowisko TSUE Trybunał przypomniał, że wymóg niezależności sądów obejmuje dwa aspekty. Pierwszy aspekt, o charakterze zewnętrznym, wymaga, aby dany organ wypełniał swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej oraz podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając w ten sposób pod ochroną przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia. Drugi aspekt, o charakterze wewnętrznym, łączy się z kolei z pojęciem „bezstronności”, i dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu i ich odpowiednich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. W zakresie przepisów regulujących system odpowiedzialności dyscyplinarnej TSUE wskazał, że wymóg niezawisłości zakłada, iż ten system przewiduje niezbędne gwarancje w celu uniknięcia ryzyka wykorzystywania takiego systemu do politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych. Trybunał stwierdził również, że sama perspektywa wszczęcia dochodzenia dyscyplinarnego może wywierać nacisk na zainteresowane osoby. Zatem jest istotne, aby organ właściwy do prowadzenia dochodzeń przy wykonywaniu swoich zadań działał w sposób obiektywny i bezstronny, oraz w tym celu był chroniony przed wszelkimi naciskami zewnętrznymi w odniesieniu do działalności orzeczniczej oraz kontroli politycznej tej działalności - wyrok TSUE z 15.7.2021 r., Komisja/Polska (System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów), C-791/19, . W ocenie TSUE powyższy wymóg ma zastosowanie nie tylko do przepisów regulujących procedurę powoływania na stanowiska kierownicze w organie właściwym do prowadzenia dochodzeń i wnoszenia o ukaranie, lecz także szerzej - do wszystkich przepisów regulujących organizację i funkcjonowanie tego organu. Trybunał wskazał, że Sąd odsyłający będzie musiał dokonać oceny zarówno rozpatrywanego uregulowania, jak i rumuńskiego kontekstu prawno-faktycznego. Sąd odsyłający wyjaśnił, że na podstawie tego uregulowania postępowanie dyscyplinarne mające na celu ukaranie nadużyć popełnionych przez głównego inspektora może zostać wszczęte wyłącznie przez inspektora, którego kariera zależy w znacznej mierze od decyzji głównego inspektora, i który nieuchronnie będzie musiał działać w określonych przez niego ramach organizacyjnych. Ponadto decyzje dotyczące głównego inspektora mogą zostać zmienione przez zastępcę głównego inspektora, który został powołany przez głównego inspektora, i którego kadencja upłynie jednocześnie z upływem kadencji głównego inspektora. W ocenie TSUE, z zastrzeżeniem ustaleń, jakich powinien dokonać Sąd odsyłający, taki system odpowiedzialności dyscyplinarnej może przeszkodzić w praktyce w skutecznym wszczynaniu postępowania dyscyplinarnego przeciwko głównemu inspektorowi, nawet gdyby dotyczące go zawiadomienia były poważnie uzasadnione. Oczywiście umorzenie postępowania w sprawie zawiadomienia złożonego przeciwko głównemu inspektorowi może być przedmiotem skargi mogącej skutkować uchyleniem decyzji o umorzeniu postępowania i wydaniem nakazów dotyczących tego, w jaki sposób inspekcja sądowa powinna potraktować to zawiadomienie. Trybunał wskazał, że do Sądu odsyłającego należy jednak dokonanie oceny, w jakim zakresie uprawnienia, jakimi dysponują w tym względzie rumuńskie sądy, są w stanie umożliwić skuteczne prowadzenie postępowań dyscyplinarnych przeciwko głównemu inspektorowi oraz skuteczne i bezstronne rozpatrywanie odnoszących się do niego zawiadomień. Dla celów tej oceny Sąd odsyłający powinien w szczególności wziąć pod uwagę zależność od głównego inspektora, który będzie ponownie rozpatrywać sprawę w następstwie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania, oraz ewentualne ryzyko upływu terminów przedawnienia, które mogłyby stać na przeszkodzie ściganiu w trybie dyscyplinarnym. Co do krajowego kontekstu prawno-faktycznego, który należy wziąć pod uwagę, TSUE stwierdził, z zastrzeżeniem ustaleń, jakich będzie musiał dokonać ten Sąd, że uprawnienia głównego inspektora zostały wzmocnione w ogólniejszym kontekście reform rumuńskiego sądownictwa, których celem lub skutkiem jest ograniczenie gwarancji niezawisłości i bezstronności sędziów - wyrok TSUE z 2.3.2021 r., A.B. i in., C-824/18, , pkt 133–135. Następnie konkretne zasady powoływania głównego inspektora mogą mieć pewne znaczenie, jeżeli wskazują one, że ten główny inspektor jest ściśle związany z władzą wykonawczą lub ustawodawczą, co prima facie wydaje się mieć miejsce w niniejszym przypadku. Zdaniem TSUE należy również wziąć pod uwagę konkretną praktykę stosowaną przez głównego inspektora w ramach wykonywania przysługujących mu kompetencji (wyrok TSUE z 18.5.2021 r., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in., C-83/19, C‑ 127/19, C‑ 195/19, C‑ 291/19, C‑ 355/19 i C-397/19, , pkt 219, sprawy połączone). Z zastrzeżeniem ustaleń, jakich powinien dokonać Sąd odsyłający, TSUE uznał, że owe elementy krajowego kontekstu prawno-faktycznego potwierdzają – a nie podważają – ewentualne stwierdzenie, zgodnie z którym rozpatrywane uregulowanie nie zostało ukształtowane w taki sposób, aby nie mogło prowadzić do powstania w przekonaniu jednostek żadnych uzasadnionych wątpliwości co do wykorzystywania kompetencji i funkcji inspekcji sądowej jako narzędzi nacisku w odniesieniu do działalności orzeczniczej oraz kontroli politycznej tej działalności. Reasumując, Trybunał orzekł, że art. 2 TUE i art. 19 ust. 1 TUE należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu: • przyznającemu kierownikowi organu właściwego do prowadzenia dochodzeń i wnoszenia o ukaranie sędziów i prokuratorów uprawnienie do przyjmowania aktów normatywnych i indywidualnych, dotyczących w szczególności organizacji tego organu, wyboru jego funkcjonariuszy, ich oceny, wykonywania przez nich pracy, a także powoływania zastępcy kierownika, podczas gdy przede wszystkim jedynie tym funkcjonariuszom i zastępcy kierownika przysługuje właściwość w zakresie prowadzenia dochodzenia dyscyplinarnego przeciwko temu kierownikowi, następnie ich kariera zależy w znacznej mierze od decyzji owego kierownika, a wreszcie kadencja wspomnianego zastępcy kierownika upłynie jednocześnie z upływem kadencji samego kierownika, jeżeli uregulowanie to nie zostało ukształtowane w taki sposób, aby nie mogło prowadzić do powstania w przekonaniu jednostek żadnych uzasadnionych wątpliwości co do wykorzystywania kompetencji i funkcji tego organu jako narzędzi nacisku w odniesieniu do działalności tych sędziów i prokuratorów oraz kontroli politycznej tej działalności. Komentarz Należy przypomnieć, że organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich, co obejmuje także zasady regulujące postępowania dyscyplinarne wobec sędziów, należy do kompetencji tych państw. Jednakże, co wielokrotnie podkreślał Trybunał, przy wykonywaniu tej kompetencji muszą one przestrzegać prawa UE. Przewidziany w prawie Unii wymóg niezawisłości sędziowskiej oznacza, zgodnie z jednolitym stanowiskiem TSUE, że system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów musi zawierać niezbędne gwarancje w celu uniknięcia ryzyka jego wykorzystywania do politycznej kontroli ich działalności. Niniejszy wyrok osadzony jest w rumuńskim stanie prawnym. Dotyczy on organizacji i funkcjonowania rumuńskiej inspekcji sądowej, szerokich kompetencji przyznanych jej głównemu inspektorowi oraz podnoszonego braku odpowiedzialności głównego inspektora w toczących się wobec niego postępowaniach dyscyplinarnych. Niemniej stanowisko TSUE przedstawione w prezentowanym wyroku ma charakter uniwersalny i może być stosowane w toczących się sporach także na podstawie polskiego prawa - zob. m.in. art. 73 § 1 ustawy z 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1904) oraz art. 110 ustawy z 27.7.2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 217). Z niniejszego wyroku wynika, że w celu zagwarantowania niezawisłości sędziowskiej szczególną uwagę należy zwrócić na gwarancje przyznane sędziom, wobec których toczą się dochodzenia i postępowania dyscyplinarne. Te same gwarancje obiektywizmu i bezstronności mają zastosowanie niezależnie od tego, czy wobec sędziego toczy się postępowanie dyscyplinarne, czy też zawiadomienia dotyczące sędziów lub prokuratorów są oddalane, a dochodzenia i postępowania dyscyplinarne – niewszczynane. Wyrok TSUE z 11.5.2023 r., Inspecţia Judiciară, C-817/21,
Wyrok TSUE z 11.5.2023 r. dotyczy organizacji wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich UE. Zasady regulujące postępowania dyscyplinarne wobec sędziów powinny być zgodne z prawem UE i zapewniać niezależność sędziowską. Uniwersalne stanowisko TSUE może mieć zastosowanie także do polskiego prawa, szczególnie w kontekście gwarancji obiektywizmu i bezstronności w procesach dyscyplinarnych.