Czym jest informacja przetworzona?
W publikacji omawiane są sporne kwestie dotyczące kwalifikowania informacji publicznej jako informacji przetworzonej oraz analizowane są argumenty organów administracji w odmowie udostępnienia informacji. Autorzy zwracają uwagę na istotę rozróżnienia między informacją prostą a przetworzoną oraz na konieczność udowodnienia przez organy skali czynności i nakładu pracy związanych z przygotowaniem informacji przetworzonej.
Tematyka: informacja przetworzona, informacja publiczna, prawo do informacji, organy administracji, udostępnienie informacji
W publikacji omawiane są sporne kwestie dotyczące kwalifikowania informacji publicznej jako informacji przetworzonej oraz analizowane są argumenty organów administracji w odmowie udostępnienia informacji. Autorzy zwracają uwagę na istotę rozróżnienia między informacją prostą a przetworzoną oraz na konieczność udowodnienia przez organy skali czynności i nakładu pracy związanych z przygotowaniem informacji przetworzonej.
W sprzeczności z zasadą prawa do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu przez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeśli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Opis okoliczności faktycznych M.B. (skarżący) zwrócił się do gminy G. o przesłanie na adres mailowy informacji w zakresie obecnego stanu zadłużenia gminy G. w zakresie opłat za dostarczony węgiel oraz skanów wszystkich faktur wystawionych gminie w 2022 r. przez dostawców wraz z potwierdzeniami zapłaty, a także zestawienia, ile węgla dostarczono do gminy G. w 2022 r. dla poszczególnych kotłowni. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ wezwał stronę m.in. do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej w związku ze złożeniem wniosku o dostęp do informacji przetworzonej. Następnie organ I instancji w drodze decyzji odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w całości. Stanowisko organu i SKO Organ stwierdził, że udzielenie odpowiedzi wymaga zaangażowania intelektualnego, organizacyjnego, kadrowego potrzebnego na przygotowanie przetworzonej informacji, w tym m.in. czasu na odnalezienie, skompletowanie poszczególnych dokumentów oraz podjęcia czynności umożliwiających jej udostępnienie w sposób wskazany we wniosku, co wymaga wykonania szeregu czynności technicznych, w tym przetworzenia informacji oraz wytworzenia nowej informacji (tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku, a także opracowania wydruków z dwóch programów księgowych celem identyfikacji pozycji księgowych każdej faktury, odrębnie dla każdej kotłowni; odszukania, wypięcia z segregatorów wszystkich faktur oraz potwierdzeń zapłaty z różnych kont dla wszystkich wymienionych we wniosku kotłowni). Wyszukanie żądanej informacji wymaga dużego nakładu czasu wielu osób, głównie wydziału finansowego, oderwania ich od przypisanych kompetencji i zadań. Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał, że żądana informacja dotyczy informacji przetworzonej, a nie prostej. Strona nie odpowiedziała na wezwanie, nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego, w związku z tym brak jest zdaniem organu I instancji podstaw do uznania, że w sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego. Po rozpatrzeniu odwołania SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że przedmiotem wniosku było udzielenie informacji prostych. Istniały one w chwili złożenia wniosku, a ich udostępnienie wymagało jedynie przedsięwzięcia czynności technicznych. Realizacja wniosku nie wymagała w ocenie strony wytworzenia nowej jakościowo informacji. Stanowisko WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. WSA wskazał, że w sprawie nie jest sporne, iż wniosek skarżącego został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ani też że dotyczył takiej informacji. Sporne jest zaś, czy zasadnie została ona uznana przez organ za informację przetworzoną, czego konsekwencją było wezwanie strony do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, a wobec tego, że tej nie wykazała – wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 DostInfPubU prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa rozróżnia więc informację prostą i przetworzoną. I właśnie charakter informacji, jakiej żądał skarżący, tj. czy jest to informacja prosta (jak twierdzi skarżący), czy przetworzona (jak podnosi organ), jest zasadniczym zagadnieniem spornym w przedmiotowej sprawie. Pod pojęciem informacji prostej rozumie się informację, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, i nie jest to związane z koniecznością poniesienia kosztów lub znacznego nakładu pracy, trudnych do pogodzenia z bieżącym funkcjonowaniem jednostki. Natomiast informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Pojęcie informacji przetworzonej nie posiada definicji legalnej. Można jednak założyć, że taką cechę posiadają dane publiczne proste, które wymagają dokonania obliczeń, analiz, zestawień, porównań, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności, i wówczas uzyskują walor informacji przetworzonej. W związku z powyższym w ocenie WSA nie ma podstaw do uznania, że żądanie przez stronę informacji, jaki jest obecny stan zadłużenia gminy G. w zakresie opłat za dostarczony węgiel, także w latach wcześniejszych, i wniosek o przesłanie skanów wszystkich faktur wystawionych gminie w 2022 r. przez dostawców wraz z potwierdzeniami zapłaty stanowi informację przetworzoną. Co prawda organ podał, że niezbędne jest opracowanie wydruków z dwóch programów księgowych, ale trudno przyjąć, aby stanowiło to poważny nakład pracy. Sam organ wskazał, że są to wydruki. Trudno też uznać za przetworzenie informacji wypięcie z segregatorów faktur oraz potwierdzeń zapłaty. Są to czynności proste, niewymagające wysiłku intelektualnego ani zaangażowania poważnych sił i środków. Jeśli zaś chodzi o sporządzenie zestawienia ilości węgla dostarczonego do gminy dla poszczególnych kotłowni, organ w żaden sposób nie wykazał, że jest to informacja przetworzona. Stwierdził jedynie, że jest to tworzenie nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Dodał, że wyszukanie żądanej informacji wymaga dużego nakładu czasu dla wielu osób, głównie wydziału finansowego, oderwania ich od przypisanych kompetencji i zadań. Sam fakt nieistnienia informacji w momencie składania wniosku jeszcze nie świadczy o tym, że jest to informacja przetworzona. Organ winien wykazać, jaki nakład środków i pracy, zestawień, porównań oraz analiz uzasadnia uznanie tej informacji za przetworzoną. Wskazano, że pracownicy muszą przeznaczyć wiele czasu na przygotowanie informacji. Nie wiadomo, ile to czasu i z czego to wynika. Aby więc sąd mógł skontrolować pogląd organu, że przedmiotem wniosku w zakresie zestawienia ilości węgla dostarczonego do gminy jest informacja przetworzona, organ będący adresatem wniosku winien swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić w decyzji. Organy tego nie wykazały. W sprzeczności z zasadą prawa do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu przez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeśli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. W tej sytuacji należy wykluczyć, aby wymagały one dokonania przez organ odpowiednich operacji myślowych: analiz, obliczeń, zestawień czy wyciągów, a zatem działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych prowadzącego do przekształcenia zbioru tych informacji w nową jakościowo informację przetworzoną. Komentarz Jednym z najczęstszych argumentów organów administracji żądających wylegitymowania się przez wnioskodawcę szczególnie istotnym interesem publicznym (a w konsekwencji najczęściej odmawiających udostępnienia informacji publicznej) jest powoływanie się na konieczność dokonania czynności biurowych związanych ze zwiększonym nakładem pracy pracowników w celu „wytworzenia” wnioskowanej informacji publicznej. Jak wynika z wyroku, kryterium rozróżnienia między informacją prostą a przetworzoną nie stanowi sama konieczność przedsięwzięcia dodatkowych czynności, nawet długotrwałych i angażujących, ale ich skala. Nie ma zatem możliwości niejako automatycznego kwalifikowania konkretnej czynności (np. zebrania wyciągów z segregatorów) jako prowadzącej do stworzenia informacji przetworzonej, ale konieczna jest każdorazowa weryfikacja okoliczności danej sprawy. Dokonanie bowiem takich samych czynności może z uwagi na ich zakres i intensywność być kwalifikowane odmiennie. Istotne jest również, że to na organie ciąży obowiązek udowodnienia, że skala czynności i zakłóceń organizacyjnych związanych z analizą czy gromadzeniem informacji prostych w efekcie prowadzi do powstania informacji przetworzonej. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 20.6.2023 r., II SA/Ol 258/23,
Decyzje organów administracji w sprawach udostępniania informacji publicznej są analizowane pod kątem zasad prawa do informacji publicznej oraz kryteriów rozróżnienia informacji prostej od przetworzonej. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podkreśla konieczność indywidualnej weryfikacji okoliczności każdej sprawy, a także ciążący na organach obowiązek udowodnienia, że czynności związane z przygotowaniem informacji przetworzonej faktycznie uzasadniają taką kwalifikację.