Udostępnienie informacji przetworzonej a utrudnienie realizacji zadań podstawowych

Tematyka: udostępnienie informacji przetworzonej, realizacja zadań podstawowych, interes publiczny

Interes, który realizuje podmiot wnioskujący o dostęp do informacji publicznej przetworzonej, musi posiadać
wyższą wartość w aksjologii publicznej, od interesu podmiotu, który w celu przetworzenia i udostępnienia tej
informacji zmniejsza wydajność realizacji przypisanych mu zadań.
Opis okoliczności faktycznych
Skarżący A.S. zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie studium wykonalności, kart
informacyjnych oraz kopii wniosków, na podstawie których zakwalifikowano do wsparcia w ramach Dokumentu
Implementacyjnego, a następnie zatwierdzono do finansowania w Krajowym Programie Kolejowym wskazane we
wniosku projekty. Spółka wystąpiła do Skarżącego o wskazanie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu
żądanej informacji. Skarżący przesłał pismo Spółce, w którym nie uczynił jednak zadość wezwaniu.
Decyzją Spółka odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu stwierdziła, że żądane
przez Skarżącego informacje wypełniają znamiona informacji przetworzonej, wystąpił on bowiem o udostępnienie
dokumentacji wymagającej m.in. przygotowania, przetworzenia oraz anonimizacji. Przeprowadzenie tych czynności
wymagałoby zaangażowania znacznych zasobów czasowych i pracowniczych, żądane dane i dokumenty nie istniały
w takiej formie, aby było możliwe ich udostępnienie w momencie składania wniosku, a liczba stron wnioskowanej
dokumentacji wynosi ponad 2 tysiące. Ponadto część z wnioskowanych dokumentów stanowią studia wykonalności
projektów wraz z załącznikami. Dokumenty te zawierają m.in. pełny opis i zakres rzeczowy przedsięwzięcia oraz
analizy ekonomiczne i finansowe. Projekt zawiera pełny opis technologii, obiektów i urządzeń, jak również
porównanie rozważanych opcji technologicznych pod kątem nakładów inwestycyjnych i ich przyszłych kosztów
eksploatacyjnych. Znajdują się tam również m.in. szczegółowe informacje dotyczące planów inwestycyjnych,
informacje know-how, itp. Spółka dochodziła do nich w wyniku wieloletniego badania rynku, co świadczy o tym, że
informacje tego rodzaju stanowią dla niej wartość gospodarczą, a ich ujawnienie może naruszać ważne interesy
przedsiębiorcy.
W skardze do WSA Skarżący zarzucił błędną wykładnię pojęć: „informacji przetworzonej” i „informacji publicznej”,
a w konsekwencji przyjęcie, że żądał udostępnienia informacji przetworzonej, gdy była to nieprzetworzona informacja
publiczna.
Stanowisko WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. w przedmiocie
odmowy udostępnienia informacji publicznej. WSA podzielił stanowisko Spółki, że przesłanką zakwalifikowania
żądanej przez Skarżącego informacji jako przetworzonej była potrzeba dostosowania znacznego zbioru
dokumentów (około 2 tys.) dla potrzeb ich udostępnienia. Jednocześnie przekonywająco uprawdopodobniła, że
w dokumentacji znajdują się stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa dane - czego w skardze ogólnie nie
kwestionowano. Nie sposób też a priori wykluczyć znajdowania się tam wymagających anonimizacji danych
osobowych. WSA uznał więc, że kwestią kluczową w sprawie jest ustalenie, czy proces opracowania żądanej
dokumentacji, polegający na potrzebie jej przygotowania do udostępnienia - w tym usunięcia pewnego rodzaju
danych - należy uznać za przetwarzanie informacji. WSA wyjaśnił, że wprawdzie pojedyncze czynności
anonimizacji w obrębie pojedynczych dokumentów mogą nie być uważane za przetwarzanie informacji, to
jednak potrzeba opracowania pod kątem usunięcia informacji wrażliwych obszernej dokumentacji prowadzi
do opracowania w istocie nowej informacji - określanej mianem przetworzonej. Tak bowiem jak wymagająca
większego nakładu pracy kompilacja szeregu informacji prostych prowadzi do powstania nowej informacji, to również
pracochłonny proces przeglądania i usuwania wybranych danych musi być traktowany analogicznie, zwłaszcza
zważywszy na cel ograniczenia powszechnego dostępu do informacji przetworzonej. Chodzi mianowicie
o uniknięcie sytuacji, gdy związane z udostępnieniem informacji czynności znacznie utrudniają obowiązanym
podmiotom realizacje ich podstawowych zadań. Mylnie natomiast wywodzi Skarżący, jakoby przesłanką
niezbędną dla odmowy udostępnienia informacji przetworzonej było wykazanie przez organ braku wystąpienia
szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Z treści skargi wnosić można także, że sama Spółka nie dopatrzyła
się takowego z urzędu. Jednocześnie Skarżący nie przywołał argumentacji, które przemawiałaby za jego
wystąpieniem.
Stanowisko NSA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu oddalił skargę kasacyjną A.S., uznając rozstrzygnięcie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za prawidłowe.
Na wstępie NSA podkreślił, że Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował ustaleń faktycznych przyjętych tak przez
WSA, jak i przez Spółkę, a które stanowiły trzon argumentacyjny dla oceny, że żądane do udostępnienia informacje,
stanowią informacje publiczną przetworzoną. Wszystkie ustalenia dotyczące charakteru wnioskowanej informacji, jej
ilości oraz formatu, podobnie jak czynności wymaganych do przygotowania jej do udostępnienia pozostają więc
wiążące. Odnośnie rozważań merytorycznych, NSA przypomniał, że formuła dostępu do informacji publicznej
przetworzonej została ukształtowana odmiennie od tej, jaką przewidziano wobec informacji publicznej
prostej. Informację publiczną prostą udostępnia się wnioskującemu bez konieczności weryfikacji jego interesu
faktycznego lub prawnego (art. 2 ust. 2 DostInfPubU). Dostęp do informacji publicznej przetworzonej uzależniono
natomiast od uprzedniego wykazania przez wnioskującego szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu tej
informacji. Jest to rozwiązanie zrozumiałe, albowiem informacja przetworzona nie jest informacją, którą podmiot
zobowiązany do jej udostępnienia posiada w postaci gotowej. Przetworzenie informacji publicznej, bez względu
na charakter działań wymaganych do tego procesu w danych okolicznościach faktycznych, zawsze wiąże się
zaangażowaniem czasowym, a niejednokrotnie również infrastrukturalnym i finansowym. Ustawodawca tym
samym konfrontuje ze sobą dwie wartości konstytucyjne: z jednej strony, powszechne prawo do informacji publicznej
(art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), z drugiej zaś, zobowiązanie organów władzy publicznej i innych podmiotów
realizujących zadania publiczne i gospodarujące majątkiem publicznym do działania w sposób sprawny
i w najwyższym stopniu skuteczny na rzecz dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art.
2 Konstytucji RP), wolności i praw człowieka i obywatela (art. 5 Konstytucji RP). Z normatywnej architektury
przepisów DostInfPubU, a w szczególności z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 DostInfPubU wynika, że prawo do informacji
publicznej przetworzonej nie jest wyłączone, przysługuje one jednak tylko wówczas, gdy jest realizowane
w szczególnie uzasadnionym interesie publicznym. Tym samym interes, który realizuje podmiot wnioskujący o dostęp
do informacji publicznej przetworzonej, musi posiadać wyższą wartość w aksjologii publicznej, od interesu podmiotu,
który w celu przetworzenia i udostępnienia tej informacji zmniejsza wydajność realizacji przypisanych mu zadań.
Jednocześnie NSA zgodził się ze Skarżącym, że to na Spółce ciążył obowiązek oceny, czy Skarżący wykazał
szczególnie uzasadniony interes publiczny w udostępnieniu informacji przetworzonej. Skarżący nie zauważa
jednak, że Spółka ma bardzo ograniczone możliwości czynienia ustaleń i ocen, które pozwalałyby na
pozytywną weryfikację tego wymogu. Dlatego też Spółka zwróciła się do Skarżącego o wykazanie szczególnie
istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi Skarżący nie wskazał natomiast żadnych danych pozwalających
stwierdzić, że uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W konsekwencji
Spółka zasadnie przyjęła, że wymóg z art. 3 ust. 1 pkt 1 DostInfPubU nie został spełniony. Nie można było wymagać,
by to Spółka czyniła dalsze starania, aby ustalić, czy Skarżący posiada interes publiczny, jeżeli sam Skarżący nie
wykazał w tym zakresie żadnej aktywności.

Komentarz
Wyrok NSA potwierdza, że skala dodatkowych czynności, długotrwałych i angażujących, stanowi kryterium uznania
informacji za przetworzoną, a dodatkowo wskazuje, że interes i cel, jakimi kierował się wnioskujący mają w takiej
sytuacji niebagatelne znaczenie. O ile więc motywacja wnioskodawcy nie ma znaczenia w przypadku informacji
publicznej prostej, o tyle informacja publiczna przetworzona udostępniania jest w oparciu o interes
przewyższający aksjologicznie utrudnienia organizacyjne i zwiększony nakład pracy podmiotu taką
informację przygotowującego. Odnosząc się zaś do ciężaru dowodu wykazania szczególnie istotnego interesu
publicznego, to wnioskodawca powinien wykazać się aktywnością w wykazaniu istnienia tego interesu, który podlega
ocenie przez podmiot udostępniający.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.7.2023 r., III OSK 433/22,

Wyrok NSA potwierdza, że skala dodatkowych czynności, długotrwałych i angażujących, stanowi kryterium uznania informacji za przetworzoną, a dodatkowo wskazuje, że interes i cel, jakimi kierował się wnioskujący mają w takiej sytuacji niebagatelne znaczenie. O ile więc motywacja wnioskodawcy nie ma znaczenia w przypadku informacji publicznej prostej, o tyle informacja publiczna przetworzona udostępniania jest w oparciu o interes przewyższający aksjologicznie utrudnienia organizacyjne i zwiększony nakład pracy podmiotu taką informację przygotowującego.