Kontrola wniosków, skarg i petycji nie należy do sądu administracyjnego

Tematyka: orzecznictwo, sąd administracyjny, skarga kasacyjna, postępowanie skargowo-wnioskowe, dział VIII KPA

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania
skargowo-wnioskowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez
organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII KPA, nie mają
formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 PostAdmU.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od postanowienia WSA w Szczecinie z 10.2.2023 r., II SA/Sz 834/22,
,
w sprawie ze skargi na uchwałę rady miejskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku. Skarga kasacyjna została
oddalona.
Wcześniej WSA skargę postanowieniem odrzucił. W motywach rozstrzygnięcia sąd I instancji podał, że rada miejska
uchwałą wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r.
poz. 40; dalej: SamGminU) oraz art. 223 § 1 KPA, art. 238 § 1 KPA w zw. z art. 247 KPA oraz art. 244 § 2 KPA
negatywnie rozpatrzyła wniosek w sprawie propozycji nadania nazwy dla ronda. Na uchwałę tę wniósł skargę.
WSA w Szczecinie przytoczył treść art. 3 § 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: PostAdmU), art. 3 § 2a i § 3 PostAdmU i wskazał, że
przedmiotem skargi uczyniono uchwałę Rady Miejskiej w sprawie rozpatrzenia wniosku, w której negatywie
ustosunkowano się do propozycji złożonej przez skarżącego co do nadania nazwy dla ronda. Propozycja nazwy dla
ronda została złożona przez skarżącego pismem i organ potraktował to pismo jako wniosek z działu VIII KPA.
Stosownie do art. 241 KPA przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji,
wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego
zaspokajania potrzeb ludności. Zdaniem sądu, nadając pierwszeństwo problematyce, którą szczegółowo pismo
dotyka, należało przyjąć, że uchwałą rozpatrzono faktycznie nie wniosek, o którym mowa w art. 241 KPA, lecz
petycję przewidzianą przepisami ustawy z 11.7.2014 r. o petycjach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 870; dalej: PetycjeU).
Pismo złożone przez skarżącego nie dotyczyło bowiem szeroko rozumianej kwestii usprawnienia działania
administracji publicznej, lecz stanowiło zgłoszenie propozycji (wniosku, żądania) przyjęcia określonej nazwy dla
ronda, co odpowiada przedmiotowi i funkcji petycji.
Jednocześnie WSA w Szczecinie wyjaśnił, że petycja jest środkiem prawnym o charakterze postulatywnym, zaś
ustawa o petycjach określa zasady składania i rozpatrywania petycji oraz sposób postępowania organów w sprawach
dotyczących petycji, jednocześnie odsyłając w zakresie nieregularnym do odpowiedniego stosowania przepisów KPA
(art. 15 PetycjeU). Zgodnie z art. 13 ust. 1 PetycjeU podmiot rozpatrujący petycję zawiadamia podmiot wnoszący
petycję o sposobie jej załatwienia wraz z uzasadnieniem w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji
elektronicznej. Na mocy art. 13 ust. 2 PetycjeU, sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi.
Z powyższych przepisów wynika, że petycja uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne
o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia o sposobie załatwienia tego
środka prawnego, przy czym załatwienie petycji przez radę miejską, która jest organem kolegialnym, następuje
w formie uchwały (art. 18 ust. 2 pkt 15 SamGminU). Z kolei uchwały, będące formą załatwienia petycji, nie podlegają
zaskarżeniu do sądu administracyjnego, podobnie jak zawiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku czy skargi,
o których mowa w dziale VIII KPA.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że sposób procedowania w przedmiocie
petycji, skarg i wniosków pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych.
W świetle powyższych uwag sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie mieści się
w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie jest tożsama z uchwałami wymienionymi
w art. 3 § 2 pkt 5 - 6 PostAdmU ani nie jest decyzją lub postanowieniem czy innym aktem lub czynnością z zakresu
administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Brak jest również
przepisu szczególnego przewidującego kontrolę takiej uchwały. Dlatego też na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 PostAdmU
WSA w Szczecinie skargę odrzucił.
Z powyższym rozstrzygnięciem sądu nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę kasacyjną.
Stanowisko NSA

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi ma obowiązek zbadania dopuszczalności
skargi. Badanie to obejmuje w szczególności ustalenie, czy w określonej sprawie dopuszczalna jest droga
sądowoadministracyjna, tj. czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji publicznej mieści się w zakresie
właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zakres ten określony jest w art. 3 § 2 PostAdmU.
W ocenie NSA sąd I instancji prawidłowo uznał, że złożona do niego skarga nie należy do spraw podlegających
kognicji sądu administracyjnego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania
skargowo-wnioskowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 24.11.2011 r., II
OSK 1961/11,
oraz postanowienia NSA z: 1.3.2010 r., II OSK 478/09,
, 25.2.2009 r., II OSK 241/09,
, 26.1.2007 r., I OSK 26/07,
). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie
skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII KPA, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3
§ 2 PostAdmU.
W postępowaniu w sprawie wniosku, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się
konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale
czynnością materialno-techniczną – zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku. W postępowaniu tym nie
zapadają rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony, a skoro tak, to inicjator takiego postępowania nie ma
prawnej możliwości skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego na wynik postępowania skargowo-
wnioskowego. Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji
publicznej w trybie przepisów działu VIII KPA czy też szczególnych przepisów mają odrębny charakter i nie podlegają
kontroli sądowoadministracyjnej.
Fakt, że w sprawie wniosek skarżącego został rozpatrzony przez radę miejską w formie uchwały, w żadnym wypadku
nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101
SamGminU. Właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach
należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednak
uchwały podjęte w wyniku skargi/wniosku czy też petycji wniesionej na podstawie art. 227 KPA, art. 244 KPA czy art.
2 PetycjeU, mimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia
skargi/wniosku/petycji.
Oznacza to, że uchwały podjęte w postępowaniu w sprawie wniosku wniesionego na podstawie art. 241 KPA są taką
samą czynnością informującą o sposobie załatwienia wniosku jak czynności innych organów wymienionych w art.
229 KPA, którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania.
Nadto NSA wskazał, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego
o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Tym samym nie może być
uznana za akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 PostAdmU.

Komentarz
W praktyce często pojawia się problem kwalifikacji danego pisma jako wniosku, skargi czy petycji, a co za tym idzie –
właściwego trybu reakcji na takie pismo. Z perspektywy możliwości zaskarżenia działania czy niedziałania organu, do
którego pismo skierowano, pojawia się problem w zakresie ustalenia, czy dane pismo stanowi akt, czynność czy
uchwałę JST, które podlegałyby kontroli sądu administracyjnego. Sam fakt rozstrzygnięcia o piśmie w formie uchwały
nie przesądza o tym, że rozstrzygnięcie podlega kontroli sądu administracyjnego. Jak wskazał NSA: fakt, że
w sprawie wniosek skarżącego został rozpatrzony przez radę miejską w formie uchwały, w żadnym wypadku nie
może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 SamGminU.
Może być bowiem tak, że określone formy działania organów administracji kontroli sądu nie podlegają. Dotyczy to
w szczególności jednoinstancyjnych postępowań wnioskowych, skarbowych i dotyczących petycji.

Wyrok NSA z 14.6.2023 r., III OSK 902/23,

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że sposób procedowania w przedmiocie petycji, skarg i wniosków pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. NSA stwierdził, że zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie jest tożsama z uchwałami wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 5-6 PostAdmU ani nie jest decyzją lub postanowieniem czy innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.