Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej

W sytuacji, w której wniosek o udostępnienie informacji publicznej w okolicznościach faktycznych sprawy stanowi nadużycie, organ może odmówić udzielenia informacji. NSA uznał, że nadużycie to wykorzystanie prawa do informacji publicznej w sposób sprzeczny z jego celem, tj. troską o dobro publiczne. W rozpoznawanej sprawie organ został zobowiązany jedynie poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej.

Tematyka: nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny, DostInfPubU, decyzja administracyjna, wniosek o udostępnienie informacji publicznej

W sytuacji, w której wniosek o udostępnienie informacji publicznej w okolicznościach faktycznych sprawy stanowi nadużycie, organ może odmówić udzielenia informacji. NSA uznał, że nadużycie to wykorzystanie prawa do informacji publicznej w sposób sprzeczny z jego celem, tj. troską o dobro publiczne. W rozpoznawanej sprawie organ został zobowiązany jedynie poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej.

W sytuacji, w której wniosek o udostępnienie informacji publicznej w okolicznościach faktycznych sprawy
stanowi w sposób niebudzący wątpliwości nadużycie informacji publicznej, uznać należy, że w istocie nie
dotyczy on informacji publicznej – orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.
Opis okoliczności faktycznych
J.C. pismem z 3.8.2021 r. zwrócił się do Burmistrza (...) o udostępnienie informacji publicznej obejmującej przesłanie
kopii dokumentów wytworzonych przez zebranie wiejskie, sołectwa (...), które odbyło się 3.7.2021 r. oraz 10.7.2021 r.
(tj. lista obecności, uchwały, decyzje, zadanie itp.), a także odpowiedzi na pytania wskazane we wniosku. W piśmie
z 9.8.2021 r. organ ustosunkował się kolejno do zadanych we wniosku pytań i przedstawił kopie dokumentów.
Wnioskodawca wystąpił 3.9.2021 r. z kolejnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie
wnioskodawca, nawiązując do odpowiedzi udzielonej przez organ, sformułował dodatkowe żądania. Pismem
z 7.9.2021 r. organ poinformował wnioskodawcę, że wniosek nie może zostać uwzględniony z uwagi na fakt
nadużycia prawa do informacji publicznej. Zwrócił uwagę, że wnioskodawca zwracał się wielokrotnie z wnioskami
o udostępnienie informacji publicznej (tj. w 2020 r. 26 wniosków i w 2021 r. 93 wnioski). Ponadto organ wskazał, że
treść i liczba złożonych wniosków, a także koincydencja czasowa między wnioskami, z których prawie każdy wymaga
informacji obszernej i szczegółowej, wskazuje na to, że wnioskodawca próbuje wykorzystać instytucje prawa do
informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne. Zdaniem organu wniosek ma na
celu wywołanie u adresata dolegliwości i utrudnienie funkcjonowania urzędu. W istocie wniosek nie służy
usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych, a godzi w realizację tych zadań.
Stanowisko WSA
Wojewódzki sąd administracyjny po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy zobowiązał Burmistrza (...) do rozpoznania
wniosku J.C. z 3.9.2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt
wraz z odpisem prawomocnego wyroku; stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku
i bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 14 ust. 1 DostInfPubU udostępnianie informacji publicznej na wniosek
następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot
obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
Organ powinien zatem udzielić informacji w żądanej formie bądź – jeśli nie było to możliwe – powiadomić pisemnie
wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki
sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie bądź wydać decyzję. Odmowa
udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następują bowiem
w drodze decyzji. Nie wykonując żadnej z wyżej wskazanych czynności, organ pozostawał w bezczynności. Zdaniem
WSA odmowa udzielenia informacji publicznej uzasadniona nadużyciem prawa do informacji publicznej nie powoduje
automatycznie, że informacja ta traci walor informacji publicznej. W sytuacji zaś, gdy żądana informacja posiada
charakter informacji publicznej, ewentualna odmowa jej udzielenia powinna zostać wyrażona decyzją
administracyjną.
Nadto, zdaniem sądu I instancji, odmowa udzielenia informacji publicznej zwykłym pismem pozbawia stronę
możliwości skontrolowania prawidłowości tej czynności w drodze instancyjnej przez organ odwoławczy. Wskazać
bowiem trzeba, że decyzja administracyjna musi zawierać wszystkie wymagane prawem elementy, w tym
uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które winny wszechstronnie wyjaśnić stronie przyczyny faktyczne wydania
takiego rozstrzygnięcia, a także jego podstawy prawne. Zwykłe pismo nie zawiera tych elementów, nie pozwala
zatem stronie na zapoznanie się z wszelkimi motywami, które kierowały organem przy odmowie udzielenia informacji,
a w następnej kolejności nie daje szansy organowi odwoławczemu na skontrolowanie prawidłowości takiego
postępowania, jak również nie pozwala sądowi administracyjnemu na wszechstronne zapoznanie się z przyczynami
odmowy udzielenia informacji.
Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Burmistrza (...) od wyroku wojewódzkiego sądu
administracyjnego w sprawie ze skargi J.C. na bezczynność Burmistrza (...) w przedmiocie udostępnienia informacji
publicznej uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
Odnosząc się do zarzutu nadużycia prawa do informacji publicznej, NSA wskazał, że z przedłożonych dokumentów
wynika, że skarżący składa wiele wniosków w ciągu jednego dnia. Wnioski te są zbudowane z wielu pytań i często



powielają się, np. wnioski o udostępnienie danych dotyczących inwestycji z funduszu sołeckiego. W aktach sprawy
brak jest natomiast informacji, aby wnioskodawca wykorzystywał informacje w celu realizacji zadań związanych
z kontrolą administracji publicznej lub upowszechnienia zdobytych danych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że
nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania
z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne,
jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez
podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów. Zasadniczo konstrukcja
nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście wykorzystania prawa do informacji w celu
zakłócenia funkcjonowania organów administracji, wykorzystania do celów gospodarczych, zawodowych lub na
potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, złożenia wielu wniosków w celu uniknięcia wymogów
stawianych informacjom przetworzonym oraz wykorzystania do szykanowania osób piastujących funkcje publiczne,
pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz prowadzenia sporów osobistych,
zaspokojenia prywatnych animozji.
Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych)
potrzeb w postaci pozyskiwania informacji publicznych. W DostInfPubU nie określono granic korzystania
z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej
informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do
informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy ani tym bardziej z Konstytucji, oraz celów, które są trudne
do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości
i zasad aksjologicznych. Taka sytuacja w ocenie NSA wystąpiła w niniejszej sprawie.
Odnosząc się zaś do sposobu załatwienia sprawy w przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej
stanowi jej nadużycie, wskazać należy, że DostInfPubU określa zamknięty katalog przesłanek pozwalających na
wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ może wydać taką decyzję tylko w dwóch
wypadkach: gdy wniosek dotyczy informacji, do których dostęp jest ograniczony przepisami o ochronie tajemnicy lub
prawem do prywatności (art. 5 DostInfPubU), lub gdy wnioskodawca wnosi o udostępnienie informacji przetworzonej,
ale nie wykazał, że taki dostęp jest szczególnie istotny dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 DostInfPubU).
Natomiast w sytuacji, w której wniosek o udostępnienie informacji publicznej w okolicznościach faktycznych
sprawy stanowi w sposób niebudzący wątpliwości nadużycie informacji publicznej, uznać należy, że
w istocie nie dotyczy on informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany powinien wtedy jedynie
poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej, co w rozpoznawanej sprawie
nastąpiło.

Komentarz
Rozstrzygnięcie sprawy obejmowało dwa zagadnienia: po pierwsze kwestię nadużycia prawa dostępu do informacji
publicznej, a po drugie (co było istotą sprawy) formę załatwienia wniosku w przypadku uznania przez organ, że do
nadużycia doszło. Nadużyciem prawa jest wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Celem
dostępności informacji publicznych jest troska o dobro publiczne. Nadużycie tego prawa jest wprost przeciwne temu
założeniu, ponieważ absorbując organ – jego siły i środki, w tym pracowników – może opóźniać realizację wniosków
niestanowiących nadużycia prawa. NSA uznał przy tym, że forma decyzji administracyjnej nie jest odpowiednia do
załatwienia sprawy – wniosek de facto nie dotyczy informacji publicznej, o czym organ powinien jedynie
poinformować wnioskodawcę. Nie ma więc potrzeby (ani nawet podstawy prawnej) do merytorycznego załatwienia
sprawy.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.7.2023 r., III OSK 938/22, 








NSA uchylił wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, oddalając skargę dotyczącą nadużycia prawa do informacji publicznej. Decyzja NSA podkreśliła, że formę załatwienia sprawy określa DostInfPubU, a w przypadku jednoznacznego nadużycia prawa organ powinien jedynie poinformować wnioskodawcę o braku podstaw do udzielenia informacji publicznej.