Reakcja organu na wniosek o wszczęcie postępowania, które może być prowadzone z urzędu

W sytuacji gdy mamy do czynienia z jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania pisma informacyjnego. Artykuł omawia przypadki bezczynności organów w odpowiedzi na wnioski o wszczęcie postępowania, szczegółowo analizując stanowisko WSA w Krakowie oraz różne interpretacje przepisów ustawy Prawo budowlane.

Tematyka: wszczęcie postępowania, bezczynność organu, Prawo budowlane, inicjatywa z urzędu, interpretacja przepisów, WSA Kraków, wniosek strony, interes prawny

W sytuacji gdy mamy do czynienia z jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie
konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a osoba ta powołuje się na własny interes prawny i go
wykazuje, reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do
skierowania pisma informacyjnego.
Stan faktyczny
WSA w Krakowie rozpoznał skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego Miasta Tarnowa
(PINB) w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej (SBTK) i stwierdził, że PINB dopuścił się
bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy SBTK.
Jednocześnie stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W sprawie tej skarżąca 8.3.2021 r. skierowała do PINB wniosek o wszczęcie na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy
z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682; dalej: PrBud) postępowania w sprawie co najmniej dwu
nielegalnych rozbudów SBTK. W odpowiedzi PINB poinformował skarżącą, że zgodnie z oświadczeniem projektanta
roboty budowlane polegające na montażu urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 m nie wymagały pozwolenia
na budowę ani zgłoszenia, w związku z czym nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej
sprawie.
Skarżąca podkreśliła, że próbowała organ przekonać do prawidłowego rozpatrzenia sprawy, ale wszelkie jej racje
zostały kompletnie zlekceważone. W ocenie skarżącej postawa organu jest naganna i ewidentnie świadczy
o gnuśności oraz opieszałości. Skarżąca wniosła ponaglenie do organu wyższego stopnia. Jej zdaniem organ błędnie
zakwalifikował jej pismo jako skargę w trybie działu VIII KPA, był to bowiem wniosek o wszczęcie postępowania
administracyjnego. WINB uznał, że w sprawie doszło do bezczynności.
Ostatecznie w sprawie skierowano skargę do WSA.
Stanowisko WSA
WSA wskazał, że art. 53a § 1 PrBud stanowi, że m.in. postępowania w sprawie budowy i robót budowlanych bez
wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia wszczyna się z urzędu, co powoduje, że organ nadzoru budowlanego
samodzielnie rozstrzyga, czy wszcząć postępowanie w sprawie, czy nie. Wobec tego złożony w tej sprawie wniosek
osoby, nawet powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić inicjatywy wszczęcia takiego postępowania,
z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania, a tylko informację dla organu. Brak jest zatem
podstaw do żądania od organu wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 KPA. Wszczęcie postępowania
z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów KPA nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia
czynności w tym zakresie, stąd jedynie pismo o charakterze informacyjnym. Organ stwierdził również, że
w obowiązującym porządku prawnym orzecznictwo sądów nie stanowi powszechnie obowiązującego prawa, oraz
podniósł, że zawsze możliwe jest odstąpienie przez sądy od dotychczasowej linii orzeczniczej lub funkcjonowanie
obok siebie sprzecznych poglądów sądów.
Oceniając, czy w sprawie doszło do bezczynności, trzeba rozpocząć od stwierdzenia, że art. 53a PrBud istotnie
zakłada, że postępowania wymienione w rozdziale 5b będą wszczynane z urzędu, w tym postępowanie dotyczące
budowy lub robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nie
ma też sporu, że wskazany przepis został nowelizacją dodany do przepisów PrBud celem usunięcia wątpliwości
w tym zakresie. Od tego, czy taka konstrukcja prawna wyklucza możliwość i powinność ustosunkowania się organu
do wniosku strony, która ma interes prawny we wszczęciu takiego postępowania, czy też nie, zależy stwierdzenie,
czy organ, nie reagując formalnie, zgodnie z zasadami postępowania jurysdykcyjnego, pozostaje w bezczynności
bądź nie pozostaje.
WSA wskazał, że na tle powyższego zagadnienia zarysowały się w orzecznictwie sądów administracyjnych dwa
różne stanowiska.
Pierwsze zakłada, że nowelizacja przepisu uznająca postępowanie jako wszczynane z urzędu miała na celu
wyeliminowanie możliwości formalnego zawiadomienia organu nadzoru przez stronę w sposób, który wiązałby ten
organ przynajmniej w zakresie konieczności udzielenia stronie formalnej odpowiedzi, choćby w postaci odmowy

wszczęcia postępowania. Przywołuje się tutaj reguły działania zasady oficjalności, wykluczające zainicjowanie
postępowania administracyjnego przez stronę. Z uzasadnienia wprowadzonych zmian wynika, że rozstrzygnięcia
podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia PrBud mają charakter nakazów lub zakazów.
Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa, dlatego powinny być wszczynane z urzędu,
a nie na wniosek. Przykładowo, jak to stwierdził NSA w wyroku z 16.12.2022 r., II OSK 2168/21,
, jeśli
postępowania określone w rozdziale 5a PrBud (obecnie rozdział 5b) mogą być tylko wszczęte z urzędu, wyłączona
zostaje zasada skargowości i wniosek określonego podmiotu nie może wywołać skutku w postaci uruchomienia
postępowania administracyjnego. Stanowi on jedynie impuls do przeprowadzenia przez organ postępowania
wyjaśniającego, które może się „zakończyć” wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego. Tym samym
brak jest podstaw do uznania, że organ powinien wydać akt o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego,
które może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Przepis art. 61a § 1 KPA nie znajduje w takim przypadku
zastosowania.
Drugi pogląd prowadzi do konstatacji, że formalne podanie strony mającej interes prawny nie może prowadzić
wyłącznie do bycia dla organu materiałem informacyjnym. Przepis art. 53a ust. 1 PrBud należy rozumieć w ten
sposób, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane do wdrożenia stosownego postępowania
z rozdziału 5a PrBud. Nie reguluje on jednak sytuacji, w której wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym
interes prawny. Przepis art. 53a ust. 1 PrBud nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze
z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. W razie gdy dany podmiot żąda
wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc
o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie
rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy powinien prowadzić do jego wszczęcia – jeżeli
zaistnieją przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. Dopiero gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba niemająca
interesu prawnego, bądź gdy ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie nie było, należy odpowiednio
stosować art. 61a § 1 KPA. Zasada oficjalności postępowania wyrażona w art. 53a ust. 1 PrBud nie jest samodzielną
podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Pogląd odmienny prowadziłby do nieracjonalnych wniosków.
Oznaczałby na przykład niedopuszczalność złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości skutecznego
wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym
w postępowaniu, którego stroną był wnioskodawca. Konsekwencją przyjęcia takiej wykładni omawianych przepisów
PrBud jest konieczność merytorycznego odniesienia się do wniosku pochodzącego od podmiotu, który ma interes
prawny w zainicjowaniu postępowania. O ile organ nadzoru budowlanego stwierdzi brak podstaw do wszczęcia
postępowania, to powinien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast jeżeli podstawy takie zaistnieją, należy
wszcząć postępowanie i uznać podmiot wnioskujący za stronę postępowania, przy czym wówczas nie będzie
żadnym błędem wszczęcie postępowania „z urzędu”, zgodnie z art. 53a ust. 1 PrBud.
WSA przyjął drugi z ww. poglądów i uznał, że organ pozostaje w bezczynności. Nie dokonał bowiem wszczęcia
postępowania, względnie nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia w trybie art. 61 a § 1 KPA.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu, nieprawomocnym, sąd dostrzegł, że pogląd pierwszy daje się łatwo podeprzeć
argumentami dogmatycznymi. Zauważył jednak istotne względy przemawiające za poglądem drugim. W ocenie WSA
zasada oficjalności, mająca niewątpliwie w obecnym porządku prawnym istotny wkład w kształtowanie uprawnień
i obowiązków organów nadzoru, nie może być postrzegana jako jedynie kształtująca ich prerogatywy. Nakazanie
organom wszczynania postępowania z urzędu miało prowadzić do zagwarantowania ich działania w imię ochrony
interesu publicznego i porządku prawnego w sferze budowlanej, a nie dania szerszego pola do całkowicie dowolnej
interpretacji przepisów prawa. Zatem wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, które może być
prowadzone z urzędu, wymaga formalnego załatwienia. W przeciwnym wypadku organ pozostaje w bezczynności.

Wyrok WSA w Krakowie z 23.6.2023 r., II SAB/Kr 105/23,

WSA w Krakowie w wyroku z 23.6.2023 r. przyjął, że organ pozostaje w bezczynności, nie dokonując wszczęcia postępowania lub wydania postanowienia o odmowie. Decyzja ta oparta jest na interpretacji przepisów Prawa budowlanego dotyczących inicjatywy wszczęcia postępowania z urzędu oraz wniosków stron mających interes prawny.