Zakłócanie porządku publicznego a cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu

Związek między zakłócaniem porządku publicznego a sprzedażą alkoholu jest istotny w kontekście cofania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W niniejszej publikacji omawiane są przesłanki oraz konsekwencje decyzji organów administracji w przypadku powtarzających się przypadków zakłóceń porządku publicznego w miejscach sprzedaży alkoholu. Analizowane są również definicje i wymogi prawne dotyczące sprzedaży alkoholu oraz obowiązki przedsiębiorców w zakresie zapobiegania negatywnym skutkom spożycia alkoholu dla porządku publicznego.

Tematyka: zakłócanie porządku publicznego, sprzedaż alkoholu, zezwolenie, AlkU, decyzja administracyjna, przesłanki cofnięcia zezwolenia, postępowanie administracyjne, związki przyczynowe, wymogi prawne

Związek między zakłócaniem porządku publicznego w miejscu sprzedaży lub w najbliższej okolicy
a sprzedażą alkoholu musi mieć charakter normalnego (typowego) związku przyczynowego. Taki związek
przyczynowy istnieje wówczas, gdy zostanie wykazane, że gdyby nie sprzedaż napojów alkoholowych, to nie
doszłoby do zakłócenia porządku publicznego, przy czym powtarzające się przypadki zakłóceń porządku
publicznego nie muszą być utożsamiane jedynie z czynami opisanymi w art. 51 KW, a zwłaszcza fakty takich
zakłóceń nie muszą być ustalone orzeczeniami organów wymiaru sprawiedliwości.
Stan faktyczny
WSA w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi spółki na decyzję SKO w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na
sprzedaż napojów alkoholowych uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
W sprawie tej prezydent miasta cofnął spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5%
alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5% do 18% alkoholu oraz powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza
miejscem sprzedaży, tj. w sklepie monopolowym. W uzasadnieniu prezydent podał, że w okresie od lutego 2022 r. do
lipca 2022 r. przeprowadzono siedem interwencji policji, z których cztery jednoznacznie potwierdzały zakłócenie
porządku publicznego, z dwu interwencji sporządzono wnioski o ukaranie do sądu. Także przedsiębiorca w okresie
od stycznia do sierpnia 2022 r. dwukrotnie zawiadamiał stosowne organy. Organ nadto w sposób drobiazgowy opisał
zeznania przesłuchanych świadków i na tej podstawie doszedł do wniosku, że zasadne było zastosowanie sankcji
przewidzianej w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu
alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 165; dalej: AlkU). Podkreślono również, że podmiot dysponujący zezwoleniem
na sprzedaż alkoholu ma z własnej inicjatywy podejmować działania zapobiegające negatywnym skutkom spożycia
alkoholu w dziedzinie bezpieczeństwa i porządku publicznego.
SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze wywiedzionej do WSA na powyższą decyzję podkreślono, że w okolicy sklepu znajdują się także inne
podmioty, które posiadają zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Postępowanie dowodowe nie wykazało,
że do incydentów dochodzi w związku z (wyłącznie) działalnością tego sklepu. Nadto organ nie precyzuje i nie ustala,
w jaki sposób dokonuje wykładni pojęcia „w najbliższej okolicy”.
Stanowisko WSA
Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie jest art. 18 ust. 10 pkt 3 AlkU. Zgodnie z tym
przepisem zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza
miejscem sprzedaży cofa się w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy,
w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów
alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do
ochrony porządku publicznego.
Natomiast zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 21 ust. 1 AlkU użyte w niej określenie „najbliższa okolica punktu
sprzedaży napojów alkoholowych” oznacza obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą
o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia
dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw.
W art. 18 ust. 10 pkt 1-7 AlkU wyszczególniony został szereg przesłanek uzasadniających cofnięcie zezwolenia na
sprzedaż napojów alkoholowych. Dolegliwość cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wiąże się nie
tylko z aktualnym uniemożliwieniem jego sprzedaży, ale również z tym, że przedsiębiorca, któremu cofnięto
zezwolenie, może wystąpić z wnioskiem o ponowne wydanie zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia
wydania decyzji o jego cofnięciu (art. 18 ust. 11 AlkU).
Bez wątpienia zakres niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych wyznaczają przepisy prawa materialnego.
W przepisie art. 18 ust. 10 pkt 3 AlkU prawodawca wyszczególnił dwie przesłanki, których łączne spełnienie
uzasadnia cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Są to:

• powtarzające się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy
zakłócanie porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży,
• brak powiadomienia organów powołanych do ochrony porządku publicznego przez prowadzącego punkt sprzedaży.
Spełnienia pierwszej z tych przesłanek nie można utożsamiać z każdym przypadkiem powtarzających się naruszeń
porządku publicznego, bowiem ustawodawca wprowadza kumulatywnie trzy kolejne kryteria, a mianowicie:
• związku czasowego (co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy);
• tożsamości miejsca naruszenia porządku z miejscem sprzedaży (samo miejsce sprzedaży lub najbliższa okolica
w rozumieniu art. 21 ust. 1 AlkU),
• istnienia związku przyczynowego pomiędzy zakłóceniami porządku publicznego a sprzedażą napojów
alkoholowych przez dany punkt sprzedaży.
WSA wskazał, że związek między zakłócaniem porządku publicznego w miejscu sprzedaży lub w najbliższej okolicy
a sprzedażą alkoholu musi mieć charakter normalnego (typowego) związku przyczynowego.
W orzecznictwie sądowym dominujący wydaje się być pogląd wskazujący na to, że taki związek przyczynowy istnieje
wówczas, gdy zostanie wykazane, że gdyby nie sprzedaż napojów alkoholowych, to nie doszłoby do zakłócenia
porządku publicznego, przy czym powtarzające się przypadki zakłóceń porządku publicznego nie muszą być
utożsamiane jedynie z czynami opisanymi w art. 51 KW, a zwłaszcza fakty takich zakłóceń nie muszą być ustalone
orzeczeniami organów wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok WSA w Łodzi z 6.7.2022 r., III SA/Łd 213/22,
).
W ocenie sądu ustalenia faktyczne nie pozwalają na stwierdzenie, czy wskazane przesłanki i kryteria zostały
rzeczywiście spełnione. Argumentacja organów w realiach sprawy nie jest wystarczająca, aby ocenić, że decyzja
o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przedmiotowym punkcie pozostawała w zgodzie
z prawem.
Z informacji przesłanej przez komendanta miejskiego policji wynika, że przed sklepem (raz w sklepie) w danym
okresie miało miejsce siedem interwencji policji. Poza stwierdzeniem, że interwencje odbywały się przed sklepem, nie
ma żadnych danych, które pozwoliłyby zweryfikować, czy stwierdzenie „przed sklepem” można utożsamiać z definicją
„najbliższej okolicy punktu sprzedaży” zawartą w ustawie.
Nadto wielce prawdopodobne jest, że dwie interwencje odbyły się na skutek zawiadomienia pracownika sklepu.
Trudno jest też zrozumieć, jaki związek przyczynowy z działalnością sklepu miała interwencja dotycząca
prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwości, którego ostatecznie nie potwierdzono. Nie wiadomo również, jak należy
powiązać działalność sklepu z takimi stwierdzeniami jak „osoba nietrzeźwa” lub „osoba leżąca” bez uszczegółowienia
i rozwinięcia tych pojęć.
Sąd wskazał, że organy nie rozważyły w żadnym stopniu tego, czy w „najbliższej okolicy” tego punktu sprzedaży
znajdują się inne sklepy sprzedające alkohol i czy też takie naganne zachowania, jak opisane, mają inną przyczynę
niż sprzedaż alkoholu w sklepie.
W rozpoznawanej sprawie nie jest istotne, kto domagał się interwencji policji (nie dotyczy to oczywiście pracowników
sklepu), ale to, czy interwencje te były związane z zakłócaniem porządku publicznego w miejscu sprzedaży lub
najbliższej okolicy sklepu w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych.
W ocenie sądu co najmniej przedwczesne było stwierdzenie, że zdarzenia wskazane w zaskarżonej decyzji to
zdarzenia spełniające przesłanki wynikające z art. 18 ust. 10 pkt 3 AlkU. Doszło zatem do naruszenia przepisów
postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszone zostały art. 7, art. 77 § 1, art. 80 KPA.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu WSA odniósł się do zagadnienia znaczenia zasad prowadzenia postępowania
administracyjnego (każdego), w szczególności w odniesieniu do postępowań o charakterze sankcyjnym.
Obowiązkiem każdego organu administracji jest wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych,
którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę
zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz
ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach
toczącego się postępowania lub pominięcie okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na
rozstrzygnięcie sprawy stanowi przesłankę do uznania naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym
w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
Orzeczenie nie jest prawomocne.

Wyrok WSA w Olsztynie z 25.7.2023 r., II SA/Ol 346/23,

Orzeczenie WSA w Olsztynie dotyczące cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w kontekście zakłócania porządku publicznego podkreśla konieczność wykazania związku przyczynowego między obiema sytuacjami. Sąd wskazał na istotę precyzyjnego ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych w postępowaniu administracyjnym oraz konieczność spełnienia przesłanek prawnych w przypadku cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Decyzja organów administracji może być uznana za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego, gdy nie uwzględnia istotnych okoliczności mających wpływ na sprawę.