Nakaz wstrzymania prowadzenia robót budowlanych

Tematyka: roboty budowlane, nadzór budowlany, postanowienie, prawo budowlane, organ nadzoru, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

Samo podejrzenie, że roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń
i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, nie uprawnia
organów nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia tych robót. Wydanie postanowienia na
podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682; dalej: PrBud) musi
zostać poprzedzone stwierdzeniem istnienia takich uchybień.
Stan faktyczny
Z.G. zwrócił się do powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o sprawdzenie, czy prace przy budowie
ogrodzenia działek należących do M.J. i R.J. są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Organ ze względu na trudności z ustaleniem, czy doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, nakazał
inwestorom wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożył na nich obowiązek przedłożenia dokumentacji opracowanej
przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Żądane dokumenty miały dotyczyć m.in. inwentaryzacji
wykonanych robót oraz oceny technicznej zgodności wykonanych robót z zapisami obowiązującego miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego wraz z powykonawczą inwentaryzacją geodezyjną, z naniesionym
ogrodzeniem i liniami rozgraniczającymi. Organ I instancji stwierdził, że konieczne jest przeprowadzenie
postępowania wyjaśniającego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podkreślając, że
postanowienie wydane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 3 PrBud ma charakter dowodowy. Ponieważ
zachodzi podejrzenie, że nie zostały spełnione warunki wynikające z miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. Jest ono niezbędne, aby organ mógł
określić, które z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 PrBud powinno być w tym przypadku wydane w celu
doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
M.J. i R.J. w skardze do sądu administracyjnego dowodzili, że brak jest jakichkolwiek podstaw do zastosowania art.
50 PrBud, skoro organ przyznaje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że nie jest w stanie stwierdzić, czy
ogrodzenie narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też nie. Zgodnie
z przepisami KPA to po stronie organu nadzoru budowlanego leży obowiązek udowodnienia inwestorom, że wykonali
ogrodzenie niezgodnie z przepisami. Dlatego całkowicie niezrozumiałe jest działanie organu, który jedynie na
podstawie podejrzeń zaistnienia stanu niezgodnego z prawem nakazuje wstrzymanie prac ogrodzeniowych oraz
zobowiązuje inwestorów do przedstawienia opinii biegłego.
Co kontrolują organy nadzoru budowlanego?
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę inwestorów. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że
budowa ogrodzeń co do zasady nie wymaga pozwolenia, a w przypadku ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m
istnieje jedynie obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru budowy. Ogrodzenie budowane z inicjatywy skarżących
jest niższe, jednak organy nadzoru budowlanego mogą podejmować działania także w przypadku obiektów
budowlanych lub robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia właściwemu
organowi. Sąd wyjaśnił, że również w takich okolicznościach organy nadzoru budowlanego mają obowiązek
przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zgodności wykonanych robót z przepisami, sztuką budowlaną,
pod kątem występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia czy też zgodności z przepisami prawa, w tym
z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zob. uchwała NSA z 3.10.2016 r., II OPS 1/16,
).
W sytuacji stwierdzenia uchybień organy są zobowiązane do zobligowania inwestora, właściciela lub zarządcy
obiektu budowlanego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z właściwymi wymogami.
Teren, na którym zostało wykonane ogrodzenie, jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
a część odgradzanych działek znajduje się w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej. Zdaniem sądu samo
podejrzenie, że posadowienie ogrodzenia narusza warunki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
uzasadnia orzekanie przez organ na podstawie art. 50 ust. 3 PrBud. Konieczne jest bowiem przeprowadzenie
postępowania wyjaśniającego, które pozwoli na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Dopiero wówczas możliwe
będzie rozstrzygnięcie, czy zostały spełnione warunki wynikające z miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, a tym samym ‒ które z rozstrzygnięć wskazanych w art. 51 ust. 1 PrBud powinno być wydane. Sąd
stwierdził, że nie ma możliwości sprawdzenia tego przez inspektorów PINB, ponieważ ustalenia takie wymagają
wykonania precyzyjnych pomiarów przez uprawnionego geodetę. W rezultacie zasadne jest nałożenie na skarżących
obowiązku przedstawienia oceny zgodności usytuowania ogrodzenia z zapisami miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z obowiązującą linią rozgraniczającą od strony ulicy.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono też, że każdy inwestor, podejmując prace budowlane, musi mieć świadomość,
iż jego działania mogą się spotkać z ingerencją organów nadzoru budowlanego.
NSA – nie wystarczy samo podejrzenie naruszenia przepisów
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienia organów obu instancji. Zgodnie
z art. 50 ust. 1 pkt 4 PrBud organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót
budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych
w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. NSA podkreślił, że warunkiem wydania
takiego postanowienia przez organ nadzoru budowlanego jest stwierdzenie, a nie jedynie podejrzenie,
wykonywania robót budowlanych niezgodnie z obowiązującym prawem. Art. 50 ust. 1 PrBud obliguje organ
nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w sytuacji wystąpienia co najmniej jednej
z czterech wskazanych w nim przesłanek. Zatem właściwy organ musi najpierw stwierdzić, że zachodzi przynajmniej
jedna z wymienionych w art. 50 ust. 1 PrBud okoliczności, a dopiero później może wydać postanowienie
o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Odwrócenie tej zasady postępowania jest niedopuszczalne. Samo
podejrzenie, że ogrodzenie mogło zostać wybudowane niezgodnie z planem miejscowym, nie oznacza, że doszło do
naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 1 PrBud, a w konsekwencji nie uprawnia do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego
postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 PrBud.
Wyrok NSA z 6.6.2023 r., II OSK 1942/20,

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienia organów obu instancji. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 PrBud organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. NSA podkreślił, że warunkiem wydania takiego postanowienia przez organ nadzoru budowlanego jest stwierdzenie, a nie jedynie podejrzenie, wykonywania robót budowlanych niezgodnie z obowiązującym prawem.