Kiedy organ odwoławczy może uchylić decyzję

Tematyka: organ odwoławczy, sprzeciw, decyzja kasacyjna, postępowanie, sąd administracyjny, przesłanka, art. 138 § 2 KPA

W przypadku wniesienia sprzeciwu przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest jedynie wystąpienie
przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 KPA. Przy rozumowaniu a contrario wyłączono tym samym na danym
etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego,
co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 KPA. Z przyjętym rozwiązaniem
koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art.
151a § 3 PostAdmU). Zatem przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność
wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej) na gruncie uwarunkowań
prawnych zakreślonych przez organ administracji.
Stan faktyczny
WSA rozpoznał skargę w sprawie ze sprzeciwu od decyzji SKO w przedmiocie warunków zabudowy i zaskarżoną
decyzję uchylił. W sprawie tej SKO uchyliło w całości decyzję burmistrza i przekazało sprawę do ponownego
rozpatrzenia organowi I instancji.
Wnioskodawca wystąpił do burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech
budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz drogi wewnętrznej. Burmistrz odmówił ustalenia
żądanych warunków zabudowy, stwierdzając, że planowana inwestycja nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa
w zakresie linii zabudowy. SKO, uchylając decyzję, stwierdziło, że w badanej sprawie nie ma podstaw do
rozstrzygania kwestii podobieństwa w zakresie linii zabudowy, gdyż ta jest i będzie w przyszłości wyznaczona wobec
drogi publicznej poprzez zabudowę na działkach bezpośrednio przylegających do tej drogi, a budynek na działce
objętej wnioskiem nie jest planowany w obszarze przylegającym do niej.
Kolejną decyzją burmistrz ponownie odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy, stwierdzając brak
podobieństwa planowanej inwestycji z zabudową istniejącą w analizowanym obszarze w zakresie linii zabudowy. Po
rozpoznaniu odwołania SKO uchyliło ww. decyzję, wskazując na uchybienia mogące mieć wpływ na wynik sprawy
i określając zalecenia.
Dalej burmistrz po raz trzeci wydał w sprawie decyzję odmowną, powołując się na brak podobieństwa pomiędzy
planowaną inwestycją a zabudową istniejącą w analizowanym obszarze w zakresie: powierzchni zabudowy,
szerokości elewacji frontowej oraz odległości od drogi publicznej.
Po kolejnej analizie sprawy SKO uznało, że stanowisko organu I instancji co do braku spełnienia warunku kontynuacji
parametrów takich jak wskaźnik powierzchni zabudowy czy też szerokość elewacji frontowej jest co najmniej
przedwczesne.
Odpowiadając na żądanie odwołania w zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, SKO wskazało, że stosownie do
zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 KPA) stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa
odrębne organy. Z tych względów SKO wyraziło pogląd, że wskazanych wyżej uchybień nie można sanować w trybie
uzupełnienia materiału dowodowego przewidzianego w art. 136 § 1 KPA i wydania przez SKO decyzji ustalającej
żądane warunki zabudowy.
Wnioskodawca złożył sprzeciw od powyższej decyzji SKO. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 KPA poprzez
bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi,
pomimo że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu ustawy, gdyż organ odwoławczy władny był
rozpatrzyć merytorycznie sprawę.
W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że odmowa wydania warunków zabudowy przez organ I instancji nie
oznacza automatycznie, że nie może tego zrobić organ odwoławczy. Przepis art. 138 § 2 KPA pozwala wydać
organowi odwoławczemu decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził
postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że zachodzi potrzeba uzupełnienia go w znacznej
części. Jeżeli zaś organ II instancji może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art.
136 KPA, w celu załatwienia sprawy, to podjęcie w takim przypadku przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej
stanowi naruszenie prawa. Tak też jest w niniejszej sprawie.
Stanowisko WSA

W myśl art. 64a ustawy z 30.8.2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r.
poz. 259; dalej: PostAdmU) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA, skarga nie przysługuje, jednak strona
niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie
istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się
odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 PostAdmU). Z kolei zgodnie z art.
151a § 1 PostAdmU sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art.
138 § 2 KPA. Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną zasadniczo
ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie
przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji wydanej w I instancji
i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e PostAdmU).
W przypadku wniesienia sprzeciwu przedmiotem kontroli sądowoadminsitracyjnej jest jedynie wystąpienie przesłanki,
o której mowa w art. 138 § 2 KPA. Przy rozumowaniu a contrario wyłączono tym samym na danym etapie możliwość
oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane
w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 KPA. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku
uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 PostAdmU). Zatem przedmiotem
kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego
(decyzji kasatoryjnej) na gruncie uwarunkowań prawnych zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem
kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter
wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa
wymaga przykazania do ponownego rozpoznania w ramach kryteriów zakreślonych w art. 138 § 2 KPA (por. wyrok
NSA z 24.3.2021 r., II OSK 471/21,
). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie
charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron
postępowania zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.
Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 KPA organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać
sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów
postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując
sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu
sprawy. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 KPA, organ odwoławczy powinien również uwzględnić art. 136 § 1
KPA, dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2
KPA organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać
sprawę do ponownego rozpoznania, o ile nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2b KPA.
Z art. 138 § 2 KPA wynika zatem, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu
I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem,
że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie ‒ że decyzja zaskarżona odwołaniem została
wydana z naruszeniem przepisów postępowania i że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na
jej rozstrzygnięcie.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu WSA wyjaśnił sens prawny decyzji kasatoryjnej i sprzeciwu od takiej decyzji kierowanego
do sądu administracyjnego. Organ odwoławczy nie może uchylać się od obowiązku ponownego rozpoznania sprawy
i wydawania decyzji merytorycznej, powołując się na zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania. NSA
w wyrokach z 7.12.2017 r., II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17,
, wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji
sprzeciwu od decyzji uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III PostAdmU jest zmniejszenie liczby pochopnie
wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 KPA, pomimo istniejącej
obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2
KPA. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji
wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

Wyrok WSA w Poznaniu z 21.7.2023 r., II SA/Po 365/23,

Wyrok WSA w Poznaniu z 21.7.2023 r., II SA/Po 365/23, wyjaśnia sens prawny decyzji kasatoryjnej i sprzeciwu od takiej decyzji kierowanego do sądu administracyjnego. Organ odwoławczy nie może uchylać się od obowiązku ponownego rozpoznania sprawy i wydawania decyzji merytorycznej, powołując się na zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania.