Sposób prowadzenia administracyjnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji

Podejście aktywne i pasywne do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej różnią się podejściem organu: poszukiwanie przesłanek w całokształcie materiałów lub analiza jedynie pism protestacyjnych. W sprawie skargi na zezwolenie na usunięcie drzewa, sąd uznał rażące naruszenie prawa poprzez nienaliczenie opłaty ze względu na zagrożenie i stan drzewa.

Tematyka: stwierdzenie nieważności, postępowanie administracyjne, naruszenie prawa, opłata za usunięcie drzewa, OchrPrzyrodU, zasada legalności, aktywne podejście organu

Podejście aktywne to takie, w którym organ poszukuje przesłanek do stwierdzenia nieważności
w całokształcie materiałów zgromadzonych w sprawie i dla niej istotnych. Natomiast podejście pasywne
charakteryzuje się tym, że organ poprzestaje na analizie przesłanek nieważności wskazanych w pismach
protestującej strony, składanych w toku postępowania administracyjnego.
Stan faktyczny
WSA we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi wspólnoty mieszkaniowej na decyzję SKO w przedmiocie
odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na usunięcie 1 sztuki drzewa gatunku jesion
uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy.
W sprawie tej SKO utrzymało w mocy własną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji
wydanej z upoważnienia starosty kamiennogórskiego zezwalającej wspólnocie mieszkaniowej nieruchomości
wspólnej na usunięcie drzewa gatunku jesion.
Skarżąca zwróciła się do SKO o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji zezwalającej na usunięcie
drzewa, powołując zajście przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 KPA. Wskazała m.in., że przedmiotowa
decyzja została niewłaściwie doręczona, ponieważ doręczona została gminie do rąk jej pełnomocnika X, ale brak
dowodu jej doręczenia wspólnocie mieszkaniowej lub pełnomocnikowi wspólnoty. Skarżąca podniosła, że
pełnomocnik X występował jako pełnomocnik wspólnoty, ale nie gminy.
Stanowisko WSA
Dokonując oceny postępowania od strony procesowej i uwzględniając w tym wskazane zarzuty kwalifikowane jako
naruszenia przepisów postępowania, sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego chodzi
tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:
• niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,
• uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,
• błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ.
Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby
organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie
sądów administracyjnych, istotne wpływanie na wynik sprawy to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa
procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego,
materialnego lub procesowego. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie, musi wykazać, że gdyby
nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy
najprawdopodobniej mogłoby być inne.
W sprawie podstawą rozstrzygnięcia SKO był art. 156 § 1 pkt 2 i 4 KPA, wskazujący przesłanki stwierdzenia
nieważności decyzji: decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2),
decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4). W ocenie SKO przesłanki te nie nastąpiły,
co przemówiło za odmową stwierdzenia nieważności decyzji. In principio, rekonstruując przyczynę sporu, należy
zauważyć, że powstał on na tle decyzji starosty kamiennogórskiego zezwalającej wspólnocie mieszkaniowej na
usunięcie drzewa. Wśród dodatkowych elementów decyzji znajduje się kluczowe dla sprawy naliczenie opłaty za
usunięcie drzewa w wysokości 121 500 zł.
W uzasadnieniu decyzji starosta wskazuje na dokonanie oględzin drzewa (w tym pod kątem stanu zdrowotnego),
które wykazały zaawansowane procesy chorobowe podstawy pnia drzewa, co w związku z jego lokalizacją
w odległości ok. 3 m od budynku doprowadziło do wniosku, że może zachodzić zagrożenie dla ludzi i mienia,
szczególnie przy niekorzystnych warunkach atmosferycznych. Spowodowało to, jak podnosi organ, wydanie
zezwolenia na usunięcie drzewa.
W aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin drzew, w którym widnieją szczegółowe informacje o stanie drzewa,
zwieńczone wnioskiem, że może ono stanowić zagrożenie dla pobliskiego budynku i jego mieszkańców, co

usprawiedliwia usunięcie drzewa. Istotę sporu stanowi w rzeczywistości zasadność naliczenia opłaty za usunięcie
drzewa.
Sąd przywołał art. 86 ustawy z 16.4.2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1336; dalej: OchrPrzyrodU),
w czasie odpowiednim dla wydania relewantnego zezwolenia stanowiący o sytuacjach, w których nie nalicza się opłat
za usunięcie drzew (krzewów). Przepis art. 86 ust. 1 pkt 4 OchrPrzyrodU mówił, że nie nalicza się opłat za usunięcie
drzew lub krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub
funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 KC. Z kolei zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 10 OchrPrzyrodU nie
nalicza się opłat za usunięcie drzew lub krzewów, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn
niezależnych od posiadacza nieruchomości.
Ustawodawcy znoszącemu obowiązek naliczenia opłaty przyświecała m.in. intencja nieobciążania taką opłatą
w przypadku, gdy usunięcie drzewa służy eliminacji stanu zagrożenia dla wyżej cenionej wartości (ludzkie
bezpieczeństwo, mienie) lub też wartość przyrodnicza drzewa jest ograniczona wskutek jego obumarcia.
W konsekwencji w takich sytuacjach opłat za usunięcie drzewa nie nalicza się, czego nie należy rozumieć inaczej niż
jako zakaz naliczenia opłaty.
W realiach sprawy okolicznością niekwestionowaną, potwierdzoną zgromadzonym materiałem aktowym, jest
zagrożenie wywołane przez drzewo dla ludzi i mienia oraz zaawansowany stan chorobowy jesiona. Takie
okoliczności, w realiach sprawy wykazane aktami, muszą prowadzić do nienaliczania opłaty za usunięcie. WSA nie
miał wątpliwości, że starosta naruszył prawo w postaci przywołanych wcześniej przepisów OchrPrzyrodU.
Brak sporu co do zaistnienia tego naruszenia, natomiast rozbieżności rodzą jego konsekwencje, i to zasadniczo na
dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, czy SKO powinno poszukiwać takiego naruszenia prawa, skoro strona nie
wyłuszczała go w korespondencji poprzedzającej wniesienie skargi do sądu. Po drugie, czy takie naruszenie
kwalifikuje się do miana rażącego naruszenia prawa, co otwiera drogę do stwierdzenia nieważności na zasadzie
przywołanych wcześniej przepisów KPA.
Na pierwszej płaszczyźnie sąd uznał, że realizacja zasad konstytucyjnych i zasad postępowania administracyjnego
wymaga od organu aktywnego, a nie pasywnego podejścia względem sytuacji prawnej mogącej prowadzić do
stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Podejście aktywne to takie, w którym organ poszukuje przesłanek do stwierdzenia nieważności w całokształcie
materiałów zgromadzonych w sprawie i dla niej istotnych. Natomiast podejście pasywne charakteryzuje się tym, że
organ poprzestaje na analizie przesłanek nieważności wskazanych w pismach protestującej strony, składanych
w toku postępowania administracyjnego.
Zdaniem sądu za podejściem aktywnym wyraźnie przemawia obowiązek stania na straży praworządności, czyli
pilnowania, aby to prawo wyznaczało kierunki postępowania, przy czym organ ma obowiązek działać na podstawie
prawa (art. 6 KPA) i jest zobligowany do pilnowania praworządności, z czego należy wyprowadzić wniosek baczenia
na przestrzeganie wszelkich przepisów tworzących system prawa powszechnie obowiązującego Rzeczypospolitej
Polskiej w świetle art. 87 Konstytucji RP. Nie jest zatem uprawnione stanowisko, jakoby analizując przesłanki do
stwierdzenia nieważności, organ mógł poprzestać na wskazanych przez stronę i zignorować te, które wprawdzie nie
zostały wskazane w postępowaniu administracyjnym, ale mogą się ujawnić w wyniku wnikliwej analizy akt sprawy.
Tak więc w ocenie sądu aktywne badanie, w tym poszukiwanie w dokumentacji, przesłanek pozwalających ocenić
rozstrzygnięcie w kontekście rażącego naruszenia prawa ma kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy i dlatego nie
można podzielić oceny kolegium, którą sąd odnotował w odpowiedzi na skargę.

Komentarz
W omawianej sprawie WSA uznał, że zbadanie przesłanek stwierdzenia nieważności nie było wystarczająco
wnikliwe, dokonało się z pominięciem istotnych dla sprawy dokumentów, co stanowi naruszenie przepisów
postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ocenił także jako wadliwą taką interpretację
przepisów przez SKO, w świetle której przy badaniu rażącego naruszenia prawa należy ograniczyć się do zakresu
podanego przez stronę w pismach kwestionujących stosowny akt administracyjny. Stanowi to naruszenie leżących
u podstaw procesu administracyjnego zasad legalności (art. 6 KPA) i zasady prawdy obiektywnej, która wymaga
stania na straży praworządności i także z urzędu podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia
i załatwienia sprawy. Badanie nieważności decyzji nie może ograniczać się jedynie do argumentów podnoszonych
we wniosku. Organ musi wykazywać aktywność w sprawie.

Wyrok WSA we Wrocławiu z 25.7.2023 r., II SA/Wr 119/23,

WSA we Wrocławiu uchylił decyzję o usunięciu drzewa, uzasadniając naruszenie przepisów OchrPrzyrodU. Sąd podkreślił konieczność aktywnego podejścia organu do stwierdzenia nieważności decyzji. Badanie musi być wszechstronne i uwzględniać wszystkie istotne dokumenty, nie ograniczając się jedynie do argumentów strony.