Zasady ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego

Tematyka: rozgraniczenie, koszty, postępowanie, administracyjne, granice, właściciele, normy prawne, geodeta, sąd administracyjny, spór graniczny

Co do zasady ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich
właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W postępowaniu administracyjnym ma
bowiem również zastosowanie wynikająca z art. 152 KC norma materialnoprawna, stanowiąca, że właściciele
nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów
sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych
znaków granicznych.
Stan faktyczny
WSA rozpoznał skargę na postanowienie SKO w Łomży w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania
rozgraniczeniowego i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Wójta
Gminy Zambrów. W sprawie tej Wójt Gminy Zambrów po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego na
wniosek zatwierdził jako prawnie obowiązujące granice nieruchomości położonych w obrębie P., w gminie Zambrów,
granicę między działkami. Jednocześnie postanowieniem z tej samej daty z powołaniem się na art. 123 KPA, art. 262
§ 1 pkt 2 KPA i 264 KPA ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 3680 zł i obciążył nimi po
połowie, tj. w kwotach po 1840 zł, właścicieli działek.
W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że rozgraniczenie zostało przeprowadzone na wniosek. Czynności
rozgraniczenia dokonał uprawniony geodeta. Następnie organ wskazał na treść art. 152 KC i wynikający z przepisu
obowiązek obciążania kosztami rozgraniczenia oraz urządzenia i utrzymywania znaków granicznych właścicieli
gruntów sąsiadujących. Organ stwierdził, że ustalenie granicy między działkami leżało w interesie prawnym
wszystkich stron postępowania, gdyż granica była sporna w chwili wszczęcia postępowania, a w wyniku
rozgraniczenia została ustalona. Na koszt rozgraniczenia składa się wartość prac geodety.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosły strony (ale nie wnioskodawcy). Podnieśli, że granica nie była sporna,
czego potwierdzeniem są zapisy w protokole granicznym, z których wynika, że obie strony zgodziły się na przebieg
granicy wynikający z ewidencji gruntów oraz że przebieg granicy pokrywa się ze stanem na gruncie. Stwierdzili, że
nigdy nie kwestionowali przebiegu granicy ani nie dali jakiegokolwiek powodu do wszczęcia postępowania
rozgraniczeniowego. W tych okolicznościach wójt powinien był rozważyć obciążenie kosztami rozgraniczenia
wyłącznie wnioskodawcy.
Zażalenie nie zostało uwzględnione, w związku z tym sprawa ze skargą trafiła do sądu administracyjnego.
Stanowisko WSA
Skarga podlegała uwzględnieniu, gdyż obciążenie skarżących kosztami postępowania rozgraniczeniowego nastąpiło
bez należytego rozważenia, czy w okolicznościach sprawy wystąpił spór o przebieg granicy dający właścicielom
sąsiedniej nieruchomości powód do zainicjowania przeprowadzenia rozgraniczenia, którego konsekwencją było
ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego i obciążenie skarżących połową tych kosztów.
WSA wskazał, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy
z 17.5.1989 r. ‒ Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1752; dalej: PrGeodKart). Zgodnie z art.
29 ust. 1 PrGeodKart rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie
położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie
odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie
do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 PrGeodKart, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu
granic wykonuje geodeta upoważniony przez wskazane organy (art. 31 ust. 1 PrGeodKart). Rodzaje rozstrzygnięć,
jakie mogą zapaść w postępowaniu rozgraniczeniowym, określają przepisy art. 31 ust. 4 PrGeodKart, art. 33 ust. 1
PrGeodKart i art. 34 ust. 2 PrGeodKart.
Niezależnie od sposobu zakończenia sprawy, zawsze wystąpienie sporu granicznego implikuje sposób rozliczenia
kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, a koniecznymi kosztami tego postępowania są koszty
związane z czynnościami upoważnionego geodety. Z uwagi na to, że przepisy PrGeodKart nie zawierają norm
dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia, w tej kwestii
należy stosować przepisy działu IX KPA. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze
postanowienia wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji kończącej
postępowanie administracyjne.

Gramatyczna wykładnia przepisu art. 262 § 1 KPA prowadzi do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału
kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których
poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach
rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego
geodety. Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu
ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji.
Występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące zagadnienia, czy organ administracji publicznej, orzekając
o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może tymi kosztami obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też
koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca, zostały rozstrzygnięte w uchwale
składu 7 sędziów NSA z 11.12.2006 r., I OPS 5/06, w której NSA wskazał, że organ administracji publicznej,
orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 KPA, może obciążyć
kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 KC),
a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wyjaśnił, że
w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel
nieruchomości sąsiedniej może uznawać, iż przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego
interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic.
Co do zasady ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy
granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Jak podkreślił NSA, w postępowaniu administracyjnym ma bowiem
również zastosowanie wynikająca z art. 152 KC norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości
koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają
obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Udział
w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest co do zasady równoznaczny ze stwierdzeniem, że
postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią
obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy
się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, stałoby
w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym.
Powyższe nie oznacza jednak, że nie mogą zaistnieć przypadki, kiedy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie o kosztach
postępowania rozgraniczeniowego według reguły przewidzianej w art. 262 § 1 pkt 1 KPA, zgodnie z którą stronę
obciążają koszty postępowania, które wynikły z winy strony. Są to przypadki wyjątkowe, które muszą wynikać ze
szczególnych okoliczności indywidualnej sprawy, decydujących o możliwości innego sposobu rozstrzygnięcia
w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Komentarz
W uzasadnieniu omawianego orzeczenia wskazano, że okoliczności sprawy wskazują, że wystarczające byłoby co
najwyżej mniej kosztowne wznowienie znaków granicznych, bez potrzeby uruchamiania postępowania
rozgraniczeniowego. To działanie mogłoby mieć znaczenie dla wysokości kosztów postępowania, a wtórnie także
rozstrzygnięcia o ich poniesieniu. Zdaniem WSA organy administracji obu instancji zbyt mechanicznie przeniosły na
grunt tej sprawy tezę uchwały NSA z 11.12.2006 r., I OPS 5/06,
, bagatelizując fakt, że wywód prawny
uchwały został wyprowadzony na tle sprawy, w której spór graniczny wystąpił. Ocena zaistnienia podstaw do
obciążenia skarżących połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego jest spłycona. WSA zwrócił także uwagę
na stosowanie reguł postępowania administracyjnego co do rozstrzygnięcia o kosztach. Zaskarżone postanowienie
zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 80 KPA w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Wyrok WSA w Białymstoku z 20.6.2023 r., II SA/Bk 301/23,

WSA rozpoznał skargę na postanowienie dotyczące kosztów postępowania rozgraniczeniowego i uchylił je, wskazując na naruszenia przepisów KPA. Wyrok WSA podkreślił, że rozstrzygnięcie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego musi wynikać z rzeczywistej potrzeby i uwzględniać okoliczności indywidualnej sprawy.