Czego nie może zawierać regulamin cmentarza komunalnego?

W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze są niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Skarga dotyczyła nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy Wronki z 28.12.2011 r. w sprawie regulaminu cmentarza komunalnego. WSA rozpoznał sprawę ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Tematyka: regulamin cmentarza komunalnego, nieważność uchwały, skarga, WSA Poznań, normy prawne, akty prawa miejscowego

W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze są niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Skarga dotyczyła nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy Wronki z 28.12.2011 r. w sprawie regulaminu cmentarza komunalnego. WSA rozpoznał sprawę ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja
i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze są niezgodne z zasadami legislacji.
Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka
uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest
normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest to również dezinformujące, gdyż trzeba
się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go
powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do
naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też
nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą.
Stanowisko WSA
WSA rozpoznał sprawę ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wronki
z 28.12.2011 r. w sprawie regulaminu cmentarza komunalnego i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały
w całości.
Skarga dotyczyła § 1 ust. 3, § 2 ust. 2 i 3, § 4, § 7 ust. 4 i 5, § 9 ust. 1, 9 i 10, § 10, § 1 ust. 1 i 2, § 2 ust. 1, § 9 ust. 7,
§ 8 ust. 2 pkt h, pkt a, pkt e, pkt c, pkt b, pkt m, pkt i, pkt j, § 11, § 7 ust. 2, § 4 pkt 8, § 9 pkt 5, 6, 8 i 9 regulaminu.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. m.in.:
1.   art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.
     z 2023 r. poz. 40; dalej: SamGminU) i art. 2 ust. 1 ustawy z 31.1.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j.
     Dz.U. z 2023 r. poz. 887; dalej: CmentU), polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazaniu
     w przepisach uchwały bliżej nieokreślonego „administratora cmentarza”, podczas gdy z art. 2 ust. 1 CmentU
     wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów,
     prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony; także do nich zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3
     SamGminU należy gospodarowanie mieniem komunalnym; jak również wykroczeniu poza delegację ustawową
     poprzez wprowadzenie do uchwały przepisów mających charakter informacyjny, a nie normatywny,
     i stwierdzenie w § 1 ust. 1, że cmentarz stanowi mienie gminy Wronki, oraz wskazanie w § 1 ust. 3 miejsca
     i czasu załatwiania spraw formalno-organizacyjnych, w § 2 ust. 1 określenie czasu otwarcia cmentarza, co
     nadało im status prawa miejscowego i spowodowało publikację w dzienniku urzędowym;
2.   art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez określenie w § 8 ust. 2 pkt h
     regulaminu, że dzieci do lat 7 mogą przebywać na terenie cmentarza jedynie pod opieką osób dorosłych,
     podczas gdy kwestie związane z odpowiedzialnością za małoletnich regulują odpowiednie przepisy KC oraz
     KRO;
3.   art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez określenie w ust. 2, § 9 ust. 7
     regulaminu rozstrzygnięć w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe wskutek klęsk żywiołowych,
     czynników atmosferycznych, kradzieży i aktów wandalizmu oraz rzeczy pozostawione bez nadzoru, gdy materia
     związana z odpowiedzialnością odszkodowawczą została uregulowana w KC;
4.   art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 pkt
     a regulaminu zakazu zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca, podczas gdy materia ta została uregulowana
     w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 51 § 1 KW;
5.   art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 pkt e
     regulaminu zakazu ustawiania nagrobków o granicach przekraczających granice powierzchni grobu, podczas
     gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym;
6.   art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 pkt c
     regulaminu zakazu niszczenia zieleni, nagrobków, urządzeń sanitarnych znajdujących się na cmentarzu i w jego
     obrębie, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 144
     § 1 i 2 KW bądź art. 124 § 1 KW lub art. 288 § 1 KK, w zależności od wartości zniszczonego mienia;
7.   art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 pkt b
     regulaminu zakazu składowania śmieci poza miejscami wyznaczonymi, podczas gdy materia ta została
     uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 145 KW;



8.   art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 pkt m
     regulaminu zakazu wprowadzania zwierząt, podczas gdy materia ta winna zostać określona w regulaminie
     utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 13.9.1996 r.
     o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1469; dalej: CzystGmU);
9.   art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 pkt
     i regulaminu zakazu prowadzenia działalności handlowej, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym
     akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 60 § 1 KW;
10. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 pkt j
    regulaminu zakazu umieszczania reklam, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym
    o randze ustawowej, tj. w art. 63a i 63b KW;
11. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez wprowadzenie w § 11 regulaminu
    zapisu, że w sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem zastosowanie ma CmentU, co nadało aktowi
    prawa miejscowego prymat przed aktem prawnym hierarchicznie wyższym.
Prokurator obszernie uzasadnił każdy z zarzutów skargi.
Stanowisko WSA
Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust.
2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 SamGminU. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU upoważnia organy gminy do stanowienia
aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności
publicznej.
Oceniając sposób wykorzystania przez Radę Miasta i Gminy we Wronkach przyznanych jej wyżej przytoczonymi
przepisami ustawy o samorządzie gminnym kompetencji, prokurator wskazał na szereg nieprawidłowości, których
dopuścił się organ uchwałodawczy.
W szczególności rację ma skarżący, że organ dopuścił się wykroczenia poza delegację ustawową poprzez
wskazanie w poszczególnych przepisach uchwały bliżej nieokreślonego „administratora cmentarza”, podczas gdy
z art. 2 ust. 1 CmentU wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych
wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.
Mając na uwadze powyższe, sąd wskazał, że wyłącznie do kompetencji właściwego wójta (burmistrza, prezydenta
miasta) należy, czy zarząd nad cmentarzem będzie wykonywał samodzielnie, czy też przez administratora, jak
również kto będzie administratorem oraz jaki zakres uprawnień powierzy administratorowi.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących uregulowania regulaminem zagadnień, które zostały już zawarte w innych
aktach prawnych rangi ustawowej, należy wyjaśnić, że przy ocenie aktu prawa miejscowego trzeba mieć na
względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale
również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku
z regulowaną materią.
Nie każdy przypadek powielenia przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego skutkować będzie istotnym
naruszeniem prawa. W tym kontekście znaczenia nabierają liczba powtórzeń, jak również charakter powtórzonych
przepisów oraz ich istota.

Komentarz
Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie
obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować. WSA uznał, że niedopuszczalne jest
dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddanie ich jakiejkolwiek
modyfikacji. Z uzasadnienia omawianego orzeczenia wynika, że przepisy uchwały powinny zawierać normy prawne,
a nie mieć jedynie charakter informacyjny.
Samo określanie treści regulaminów obiektów użyteczności publicznej to dość trudne zadanie, a omawiane
orzeczenie zawiera kolejne wytyczne w tym zakresie.

Wyrok WSA w Poznaniu z 21.9.2023 r., IV SA/Po 493/23, 








WSA uznał, że niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddanie ich jakiejkolwiek modyfikacji. Uchwały powinny zawierać normy prawne, a nie mieć jedynie charakter informacyjny. Wyrok WSA w Poznaniu z 21.9.2023 r. IV SA/Po 493/23 stanowi ważne wytyczne w tym zakresie.