Postępowanie przy wydawaniu zaświadczenia

Tematyka: postępowanie wydawania zaświadczeń, administracyjne, uproszczone, postanowienie, organ, postępowanie wyjaśniające

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu
odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przewidziane w art. 218 § 2 KPA
postępowanie wyjaśniające nie jest obligatoryjne („może przeprowadzić”) i zostało zawężone do
„koniecznego zakresu”, tj. takiego, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów
zgromadzonych przez dany organ.
Opis okoliczności faktycznych
R.G. zwrócił się o wydanie zaświadczenia o prawomocności aktu własności ziemi stwierdzającego nabycie z mocy
prawa własności nieruchomości położonej w R. na rzecz J.G. Postanowieniem wójt gminy R. odmówił wydania
zaświadczenia o ostateczności aktu własności ziemi. Organ I instancji wyjaśnił, że nie posiada w swoim zasobie
rejestrów ewidencyjnych oraz innych zasobów umożliwiających potwierdzenie stanu faktycznego przedmiotowego
aktu własności ziemi. Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że w sądzie rejonowym J.G. nie figuruje jako
właściciel nieruchomości i nie jest prowadzony zbiór dokumentów. Starostwo powiatowe poinformowało, że nie
posiada powyższego aktu własności ziemi w zasobach. Archiwum Państwowe posiada w zasobach dokumenty
uwłaszczeniowe związane z wydaniem dla J.G. aktu własności ziemi. Z dokumentów tych wynika, że na drugiej
stronie aktu własności ziemi widnieje zapis, że przedmiotowy dokument otrzymują: J.G., J.G. i H.L. Nie udało się
ustalić, kiedy i czy została nadana klauzula ostateczności przedmiotowemu aktowi własności ziemi. W zebranej
dokumentacji nie znalazły się dokumenty, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o żądanej przez
wnioskodawcę treści. Wobec braku dokumentów, z przyczyn niezależnych od organu, nie można było rozpatrzeć
wniosku zgodnie z żądaniem strony. Organ I instancji stwierdził, że nie jest możliwe wydanie ostateczności aktu
własności ziemi o żądanej treści, ponieważ organ nie jest w stanie dokonać urzędowego potwierdzenia żądanych
faktów.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R.G., wskazując, że jest spadkobiercą po zmarłym wuju J.G., który
nabył własność gruntu.
Stanowisko SKO
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie wójta gminy
R. o odmowie wydania zaświadczenia. SKO wskazało, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi
oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, nie jest zatem dopuszczalne
w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli
nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego
posiadaniu. W sytuacji gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę
wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywiste jest, że nie może wydać zaświadczenia
żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia
przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu
do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego.
Zaświadczenie z istoty swej może dotyczyć niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach
organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach.
Stanowisko WSA
Wojewódzki sąd administracyjny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.G. na postanowienie
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o uprawomocnieniu aktu
własności ziemi oddalił skargę.
Przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII KPA. Zgodnie z art. 217 § 1 KPA organ
administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jeśli
wnioskodawca powoła się na interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, to organ zobowiązany jest wydać
zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ
ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 KPA). Podstawę prawną
żądania wydania zaświadczenia w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 217 § 2 pkt 2 KPA. Skarżący wykazał interes
prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić
w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. KPA nie rozstrzyga, jaki charakter powinno mieć takie
postępowanie. W orzecznictwie wskazuje się, że postępowanie wyjaśniające ma ograniczony zakres, spełnia
bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Jego przedmiotem są okoliczności wynikające
z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych oraz wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby

wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia,
jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie
wyjaśniające powinno być przeprowadzone w sposób rzetelny i kompletny. Obowiązkiem organu jest zbadanie
całości zasobów posiadanych przez urząd tego organu, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na
fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda wnioskodawca. Jednocześnie podkreśla się, że postępowanie
wyjaśniające może opierać się jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji, co
wynika wprost z brzmienia art. 218 § 1 KPA. Zaświadczenie wydawane przez organ nie może się opierać na zbiorach
danych będących w posiadaniu innych podmiotów, np. strony. Zastrzec należy, że przepisy szczególne mogą
przewidywać obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które nie ogranicza się do badania danych
znajdujących się tylko w posiadaniu organu administracji. Przypadek ten nie ma jednak zastosowania
w rozpatrywanej sprawie.
Sąd w pełni podzielił pogląd, że nie może budzić wątpliwości, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi
oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218
§ 1 KPA. Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek
ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź
z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podsumowując, należy wskazać, że postępowanie
w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu
odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie wyjaśniające nie jest
obligatoryjne i zostało zawężone do „koniecznego zakresu”, tj. takiego, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie
treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Z tych względów w jego ramach nie prowadzi się
postępowania dowodowego w trybie przepisów działu II (rozdziału 4) KPA.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że z dokumentów archiwalnych
zgromadzonych przez organ I instancji nie wynika, że wskazany akt własności ziemi stał się ostateczny. Co więcej,
na ich podstawie nie można stwierdzić, czy został w ogóle doręczony wszystkim stronom postępowania.
Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą
być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji czy innych będących w jego
posiadaniu danych. W ramach postępowania wyjaśniającego organ nie prowadzi postępowania dowodowego,
lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przezeń dokumentacji znajdującej się
w jego posiadaniu. Podstawą wydania zaświadczenia nie mogą być dane dostarczone przez osobę ubiegającą się
o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Poza tym brak możliwości potwierdzenia,
że akt własności ziemi jest ostateczny, nie obligował organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego
zmierzającego do ustalenia tego faktu lub stanu prawnego. Nakładanie na organ obowiązku potwierdzenia danych,
którymi on nie dysponuje, powodowałoby, że jego działania należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyż wkraczałyby
one w kompetencje innych organów.

Komentarz
Wynikająca z KPA możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie nie oznacza,
że organ może prowadzić postępowanie dowodowe w celu wydania zaświadczenia określonej treści. Zaświadczenie
może się opierać tylko i wyłącznie na podstawie materiału, którym organ już dysponuje – nie może być efektem
wypracowania jego treści w oparciu o zbieranie dowodów, w tym prezentowanych przez stronę. Nie stosuje
się więc art. 75 KPA, a uproszczony charakter postępowania powinien się ograniczyć do danych zawartych
w posiadanych przez organ bazach i rejestrach.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24.8.2023 r., II SA/Łd 554/23,

Z postanowienia SKO i WSA wynika, że zaświadczenie wydawane przez organ opiera się na danych posiadanych przez niego, a postępowanie wyjaśniające ma ograniczony zakres. Upraszczony charakter postępowania nie obejmuje prowadzenia postępowania dowodowego w trybie przepisów działu II KPA.