Rokowania z art. 124 ust. 3 GospNierU nie mogą być pozorne

Skarżąca nie reagowała na pisma inwestora dotyczące ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze porozumienia, co skutkowało wystąpieniem przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 GospNierU. NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA, uznając brak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia.

Tematyka: art. 124 ust. 3 GospNierU, rokowania, decyzja administracyjna

Skoro skarżąca nie reagowała na pisma inwestora dotyczące ograniczenia sposobu korzystania
z nieruchomości w drodze porozumienia stron, to bezpodstawne jest twierdzenie strony, jakoby nie mogła
ona w żaden sposób ustosunkować się do przedłożonej jej propozycji, a jedynie bezkrytycznie ją
zaakceptować lub odrzucić. Z treści korespondencji pomiędzy inwestorem a współwłaścicielem wynika, że
negocjacje były rzeczowe i pozbawione pozorności, inwestor nie wystąpił jedynie z jednostronną propozycją
dotyczącą treści proponowanej umowy. W związku z tym, że ostatecznie jeden z współwłaścicieli nie
zaakceptował warunków przedstawionych przez inwestora, a pozostali współwłaściciele nieruchomości nie
zajęli wobec nich żadnego stanowiska, istniały podstawy do wystąpienia przez inwestora z wnioskiem
o wydanie przez starostę decyzji w trybie art. 124 ust. 1 GospNierU. Bezskutecznie wyczerpano bowiem
możliwość zajęcia nieruchomości w trybie cywilnoprawnym (tj. na mocy porozumienia stron), który
pozwoliłby uniknąć ingerencji administracyjnoprawnej.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 28.9.2021 r., I SA/Wa 915/21,
, w sprawie
ze skarg na decyzję wojewody w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i skargę tę oddalił.
W sprawie tej WSA oddalił skargi na decyzję wojewody w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania
z nieruchomości.
W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zaskarżył to orzeczenie w całości, na
podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2023 r. poz. 1634; dalej: PostAdmU), zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PostAdmU w zw. z art. 124 ust.
3 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej: GospNierU), poprzez
przyjęcie, że w postępowaniu w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości były
przeprowadzone rokowania w sposób należyty i zgodny z ustawą, podczas gdy w sprawie miały one charakter
jedynie iluzoryczny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za zmianą zaskarżonego wyroku
oraz za uchyleniem zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji starosty o ograniczeniu
sposobu korzystania z nieruchomości.
Stanowisko NSA
W ocenie NSA skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlegała
oddaleniu.
Sąd II instancji w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151
PostAdmU. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PostAdmU, którego sąd
nie stosował. Nie mógł więc naruszyć przepisu, którego nie stosował. W skardze kasacyjnej nie wskazano również,
aby doszło do naruszenia, zastosowanego w zaskarżonym wyroku, art. 151 PostAdmU w jakimkolwiek powiązaniu
z innymi przepisami prawa. Skarżący nie podważył zatem prawidłowości zastosowania przez sąd I instancji art. 151
PostAdmU. Biorąc zaś pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez NSA następuje wyłącznie w jej granicach,
sąd ten nie był uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób
spełniający wymagania określone w art. 174 PostAdmU, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te
podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 PostAdmU. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn
ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 PostAdmU wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez
profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym
przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz
z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami PostAdmU.
Powołany w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 PostAdmU – jako podstawa sformułowania zarzutu naruszenia przez
sąd I instancji przepisów prawa materialnego – stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa
materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ze skargi kasacyjnej wniesionej
w niniejszej sprawie nie wynika jednak, w czym miałaby się przejawiać błędna wykładnia art. 124 ust. 3 GospNierU
i jakie brzmienie powinna przybrać prawidłowa wykładnia tego przepisu. Nie wskazano również, na czym miałoby
polegać nieprawidłowe zastosowanie wskazanego unormowania przez sąd I instancji. W skardze kasacyjnej
zarzucono natomiast przyjęcie, że w postępowaniu w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania

z nieruchomości przeprowadzono rokowania w sposób należyty i zgodny z ustawą, podczas gdy – zdaniem skarżącej
– rokowania te miały charakter iluzoryczny, gdyż sprowadzały się jedynie do narzucenia stronie określonego sposobu
postępowania, strona nie mogła w żaden sposób ustosunkować się do przedłożonej jej propozycji, a jedynie ją
bezkrytycznie zaakceptować bądź odrzucić. Skarżąca kwestionuje zatem prawidłowość ustaleń faktycznych –
poczynionych przez organy administracji obu instancji i zaakceptowanych przez sąd I instancji – w zakresie
przeprowadzenia w sprawie rokowań, któremu to zarzutowi nie dano wyrazu, poprzez jego sformułowanie w sposób
odpowiadający wymogom przewidzianym w art. 174 PostAdmU.
Niezależnie od powyższego z dokumentów zawartych w aktach administracyjnych sprawy wynika, że przed
wystąpieniem do starosty z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości położonej
w miejscowości P. (będącej przedmiotem współwłasności skarżących) – poprzez udzielenie zgody na założenie
i przeprowadzenie na części tej nieruchomości nowych przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii
elektrycznej oraz innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania
z tych przewodów i urządzeń – inwestor podjął próbę zawarcia ze współwłaścicielami nieruchomości porozumienia
w drodze rokowań. Zgodnie z art. 124 ust. 3 GospNierU udzielenie przez starostę zezwolenia, o którym mowa w ust.
1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie
zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna
zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych
rokowań.
W rozpoznawanej sprawie ziścił się zatem warunek otwarcia drogi postępowania administracyjnego dla wydania
decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 GospNierU, dotyczący przeprowadzenia rokowań. Pomimo kierowania do
wszystkich współwłaścicieli nieruchomości korespondencji listownej z propozycją udostępnienia nieruchomości
w celu realizacji planowanej inwestycji na zasadzie służebności przesyłu jedynie jedna osoba przedstawiła
inwestorowi swoje stanowisko w tej kwestii. Pozostali współwłaściciele, w tym skarżąca kasacyjnie, w ogóle nie
ustosunkowali się do przedstawionych przez inwestora warunków. Skoro skarżąca nie reagowała na pisma inwestora
dotyczące ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze porozumienia stron, to bezpodstawne jest
twierdzenie strony, jakoby nie mogła w żaden sposób ustosunkować się do przedłożonej jej propozycji, a jedynie
bezkrytycznie ją zaakceptować lub odrzucić. Z treści korespondencji pomiędzy inwestorem a jednym ze
współwłaścicieli wynika, że negocjacje były rzeczowe i pozbawione pozorności, inwestor nie wystąpił jedynie
z jednostronną propozycją dotyczącą treści proponowanej umowy. W związku z tym, że ostatecznie ww.
współwłaściciel nie zaakceptował warunków przedstawionych przez inwestora, a pozostali współwłaściciele
nieruchomości nie zajęli wobec nich żadnego stanowiska, istniały podstawy do wystąpienia przez inwestora
z wnioskiem o wydanie przez starostę decyzji w trybie art. 124 ust. 1 GospNierU. Bezskutecznie wyczerpano bowiem
możliwość zajęcia nieruchomości w trybie cywilnoprawnym (tj. na mocy porozumienia stron), który pozwoliłby uniknąć
ingerencji administracyjnoprawnej.

Komentarz
Sięganie po rozwiązanie władcze powinno być ostatecznością, gdy określone kwestie mogą być regulowane w formie
cywilnoprawnej. W przypadku konieczności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w pierwszej
kolejności należy podjąć próbę ustalenia tych warunków w porozumieniu. Rokowania zmierzające do zawarcia
umowy nie mogą być przy tym pozorne, służyć jedynie formalnemu spełnieniu warunku. W razie braku porozumienia
zasadne jest wydanie decyzji. W wyroku z 5.5.2023 r., I OSK 867/22,
, sąd wskazał, że dla uznania, że doszło
do rokowań, wystarczające jest wzajemne poinformowanie się stron o swoich stanowiskach i o możliwym zakresie
wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego strony rozwiązania. Jeżeli druga
strona sprzeciwia się wyraźnie przedstawionym warunkom, wskazując, że są one nie do przyjęcia, wówczas inwestor
nie musi dalej prowadzić rokowań.

Wyrok NSA z 20.10.2023 r., I OSK 1529/22,

Sięganie po rozwiązanie władcze powinno być ostatecznością, gdy określone kwestie mogą być regulowane w formie cywilnoprawnej. Rokowania zmierzające do zawarcia umowy nie mogą być przy tym pozorne. W przypadku braku porozumienia zasada jest wydanie decyzji administracyjnej.