Niedoręczenie decyzji nie oznacza bezczynności organu
Skarga na bezczynność organu wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji jest niedopuszczalna, nawet jeśli organ nie doręczył tej decyzji stronie. Sprawa dotyczy prawidłowości doręczenia decyzji administracyjnej oraz skargi na bezczynność Starosty w kontekście braku rozstrzygnięcia sprawy. Analiza obejmuje również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii terminu skargi i znaczenia doręczenia decyzji.
Tematyka: skarga na bezczynność, doręczenie decyzji, postępowanie administracyjne, NSA, skarga kasacyjna, Naczelny Sąd Administracyjny, kognicja sądów administracyjnych, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PostAdmU
Skarga na bezczynność organu wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji jest niedopuszczalna, nawet jeśli organ nie doręczył tej decyzji stronie. Sprawa dotyczy prawidłowości doręczenia decyzji administracyjnej oraz skargi na bezczynność Starosty w kontekście braku rozstrzygnięcia sprawy. Analiza obejmuje również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii terminu skargi i znaczenia doręczenia decyzji.
Skarga na bezczynność organu wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji jest niedopuszczalna, nawet jeśli organ nie doręczył tej decyzji stronie. Kwestia prawidłowości doręczenia wydanej przez organ decyzji nie może być rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność, a jedynie w postępowaniu rozpoznawczym w konkretnej sprawie. Stan faktyczny W trakcie postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na budowę Z.S. ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika, jednak organ doręczył wydaną w tej sprawie decyzję bezpośrednio stronie. Z.S. złożyła odwołanie wraz z wnioskiem o prawidłowe doręczenie zaskarżonej decyzji, jednak Wojewoda pozostawił odwołanie bez rozpoznania. Wówczas Z.S. wniosła skargę na bezczynność Starosty dowodząc, że sporna decyzja nie weszła do obrotu prawnego zatem nie można uznać, iż sprawa administracyjna została załatwiona. Zgodnie z art. 40 § 2 KPA, od dnia złożenia do akt sprawy pełnomocnictwa, wszelką korespondencję należy doręczać bezpośrednio pełnomocnikowi a nie reprezentowanej przez niego stronie. W skardze podkreślono, że pomimo upływu ponad 8 miesięcy od dnia wydania decyzji nie została ona doręczona prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi Z.S. Termin wskazany w art. 35 KPA upłynął, zatem organ pozostaje w bezczynności a sprawę należy traktować jako merytorycznie nierozstrzygniętą. Orzeczenie WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę na bezczynność uznając, że jest ona niedopuszczalna bowiem została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego (zob. uchwała z 22.6.2020 r., II OPS 5/19, ). Sąd stwierdził, że skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, co do zasady, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne wobec jego wejścia do obrotu prawnego (zob. wyrok NSA z 12.1.2017 r., I OSK 675/16, ). Czym innym jest bowiem związanie organu i wszystkich stron decyzją, która weszła do obrotu prawnego, a czym innym jest relacja między organem a stroną, której decyzji w ogóle nie doręczono bądź doręczono błędnie. Dodatkowo podkreślono, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej, która skorzystała z prawa do wniesienia odwołania kwestionując pominięcie jej pełnomocnika przy doręczeniu. Trudno więc w tej sytuacji dopuścić możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Kognicja sądów administracyjnych Sąd stwierdził, że skarga na bezczynność organu w zakresie doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a ustawy z 30.8.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: PostAdmU). Nie można też uznać jej za czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU, który odnosi się do działań materialno- technicznych organu wywołujących określone tam skutki prawne. Sama czynność doręczenia nie przyznaje, nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków, od daty doręczenia stronie decyzji biegnie jedynie termin do wniesienia środka zaskarżenia. Niewykonanie takiej czynności nie stanowi więc bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 PostAdmU i nie podlega kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że prawidłowość doręczenia może być oceniana jedynie w toku postępowania odwoławczego a następnie badana przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Data wydania a data doręczenia decyzji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Z.S. podkreślając, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu ma data zakończenia prowadzonego przez organ postępowania poprzez wydanie decyzji. Skarga na bezczynność Starosty została wniesiona do sądu kilka miesięcy po wydaniu przez organ decyzji, zatem na dzień wniesienia skargi postępowanie administracyjne w tej sprawie było już zakończone. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 2 KPA decyzja powinna zawierać m.in. datę jej wydania. Nie można przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia. Przyjęcie odmiennego stanowiska wprowadzałoby stan permanentnej niepewności co do owej daty m.in. na możliwość zastosowania doręczenia zastępczego. NSA wyjaśnił, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, zaś doręczenie ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej, nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Zakres kontroli sądu w sprawie skargi na bezczynność organu Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 PostAdmU obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w terminie nie zakończyły postępowania odpowiednim aktem lub czynnością. W zakresie tak rozumianej bezczynności organu nie mieści się czynność doręczenia szeroko rozumianych pism procesowych w postępowaniu administracyjnym. NSA zaznaczył, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, ale bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. W konsekwencji w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu sąd bada jedynie, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje natomiast merytoryczna i procesowa poprawność czynności organu. W rezultacie kwestia prawidłowości doręczenia wydanej przez organ decyzji nie może być rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność, a jedynie w postępowaniu rozpoznawczym w konkretnej sprawie. NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że Z.S. co do pozbawienia strony prawa podejmowania czynności procesowych, w tym do wniesienia odwołania, naruszenia zasady oficjalności doręczeń, zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej i zasady legalizmu czy też nawet prawa do czynnego udziału w sprawie i prawa do sądu nie podlegają ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na bezczynność organu. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7.7.1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z.S. nie była zatem jedyną stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę a skuteczne doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron powoduje, że akt administracyjny wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne. Dodatkowo wskazano, że Z.S. skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i wniosła odwołanie od decyzji Starosty udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. Postanowienie NSA z 30.8.2023 r., II OSK 1544/23,
Kontrola sądowa skargi na bezczynność organu dotyczy jedynie spraw, gdzie organ nie zakończył postępowania odpowiednim aktem lub czynnością. NSA podkreślił, że doręczenie decyzji nie jest załatwieniem sprawy administracyjnej i nie podlega kontroli sądowej w trybie skargi na bezczynność. Decyzja NSA stanowi, że kwestia prawidłowości doręczenia decyzji nie może być rozstrzygana w tym trybie, lecz w postępowaniu rozpoznawczym w konkretnej sprawie.