Uznanie administracyjne a ocena dowodów

Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz prawidłowej oceny zebranych dowodów nie powinien być mylony z uznaniem administracyjnym. Artykuł przedstawia relacje między wiedzą specjalistyczną organu a potrzebą powołania na te okoliczności dowodu z opinii biegłego. Omawia także zagadnienia związane z ochroną zabytków i koniecznością skorzystania z opinii rzeczoznawcy.

Tematyka: uznanie administracyjne, ocena dowodów, organ administracji publicznej, ochrona zabytków, konserwator zabytków, opinia biegłego, skreślenie zabytku, art. 13 OchrZabU, postępowanie dowodowe, naruszenie prawa

Obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 KPA), a także
obowiązku prawidłowej oceny zebranych dowodów, wynikającego z art. 80 KPA, nie można mylić z uznaniem
administracyjnym. To zaś, że ocena niektórych okoliczności faktycznych wymaga wiadomości specjalnych,
również nie oznacza uznania organu. Jest to zagadnienie relacji, w tym zakresie, między wiedzą
specjalistyczną organu a potrzebą powołania na te okoliczności dowodu z opinii biegłego (art. 84 KPA).
W sprawach z zakresu ochrony zabytków możliwe jest skorzystanie przez konserwatora zabytków m.in.
z oceny lub opinii rzeczoznawcy, o którym mowa w art. 100 ust. 2 OchrZabU.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku WSA w Warszawie
z 30.7.2020 r., VII SA/Wa 2801/19,
, w sprawie ze skargi na decyzję Ministra w przedmiocie odmowy
skreślenia z rejestru zabytków i skargę tę oddalił.
W sprawie tej WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra.
W złożonej skardze kasacyjnej Minister wskazał m.in. na:
1. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy
z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1364; dalej:
PostAdmU) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 KPA poprzez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych
poczynionych przez organ, która doprowadziła WSA w Warszawie do mylnego wniosku, że organ dokonał oceny
opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa (NID) w sposób dowolny, niepełny i niewystarczający. Doprowadziło to
WSA to błędnego wniosku, że zaskarżone decyzje należało uchylić, ponieważ w ocenie sądu zostały podjęte
z naruszeniem prawa;
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece
nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840; dalej: OchrZabU) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
polegające na pominięciu sposobu ochrony zabytku przez właściciela, polegającego na prowadzeniu prac
konserwatorskich;
3. Naruszenie przepisów prawa materialnego art. 13 ust. 1 OchrZabU poprzez błędną wykładnię tego przepisu,
polegającą na uznaniu, że w sprawie występuje pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 13 ust. 1 OchrZabU;
4. Naruszenie przepisów prawa materialnego art. 13 ust. 5 OchrZabU poprzez błędną wykładnię tego przepisu,
polegającą na pominięciu, że decyzja ta należy do sfery tzw. uznania administracyjnego, w którym to
postępowaniu to jedynie organ specjalistyczny – Minister – jest władny ocenić, czy zaistniały przesłanki
umożliwiające wykreślenie zabytku z rejestru zabytków, tj. czy doszło do zniszczenia substancji zabytkowej
powodującego trwałą i nieodwracalną utratę wartości zabytkowych obiektu.
Stanowisko NSA
Zgodnie z art. 13 ust. 1 OchrZabU wpisany do rejestru zabytek, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym
utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji
o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru.
Uznanie administracyjne polega na tym, że norma prawna nie wyznacza jednoznacznie faktów, pozostawiając ich
określenie organowi administracji publicznej. Od razu trzeba podkreślić, że ustalenie znaczenia norm nieostrych
następuje w odniesieniu do konkretnej sprawy w procesie wykładni prawa, a uznanie pojawia się dopiero w ostatniej
fazie stosowania prawa, gdy prawodawca dopuszcza wybór przez organ konsekwencji prawnych. Uznanie dotyczy
przyszłości. Przedmiotem uznania nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego ani ocena występujących faktów,
lecz określenie skutku prawnego.
Tak rozumianą swobodę organu unormowanego należy rozważyć w odniesieniu do wyboru konsekwencji hipotezy
normy zawartej w art. 13 ust. 1 OchrZabU. Najpierw konieczne jest odnotowanie użytego w art. 13 ust. 1 OchrZabU
określenia, według którego „zabytek (...) zostaje skreślony z rejestru”. Ustawa, na tym etapie stosowania prawa, nie
pozostawia zatem organowi swobody wyboru, stanowiącej istotę uznania administracyjnego. Jeśli zachodzą
okoliczności stanowiące przesłanki skreślenia z rejestru, zabytek zostaje skreślony z rejestru, a zatem konserwator
zabytków nie ma swobody, ma natomiast obowiązek wydania decyzji o skreśleniu zabytku z rejestru zabytków.

Hipoteza art. 13 ust. 1 OchrZabU przewiduje dwie samodzielne przesłanki skreślenia zabytku z rejestru. Pierwszą
z nich jest zniszczenie w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Druga polega
na tym, że wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych
ustaleniach naukowych.
Sąd I instancji trafnie przyjął, że zasadnicze znaczenie, z punktu widzenia prawa materialnego, ma to, czy wartości
chronione, które stanowiły podstawę wpisu, nie zostały utracone na skutek zniszczenia zabytku. Wskazał, że jednym
ze sposobów dokonania powyższego ustalenia jest wystąpienie do NID o sporządzenie w tym zakresie opinii. Jest to
środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 KPA zmierzający do ustalenia stanu faktycznego
sprawy (art. 7 KPA), podlegający ocenie organu (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 KPA). Należy podkreślić, że NID jest
państwową instytucją kultury, działającą m.in. na podstawie OchrZabU.
WSA prawidłowo ocenił, że organ nie odniósł się do twierdzeń opinii specjalistycznej NID, natomiast tylko pobieżnie
odniósł się do opinii uzupełniającej NID, mimo że zawiera ona dosyć szczegółową, choć szacunkową ocenę stopnia
wymiany substancji zabytkowej przy realizacji ww. decyzji konserwatorskiej. Organ winien ustalić, czy technicznie
możliwe jest zachowanie starych elementów budynku, czy też obiekt budowlany de facto wymaga wykonania robót
rekonstrukcyjnych w takim zakresie, że po ich wykonaniu nie będzie już można stwierdzić, że po wymianie materiału
budowlanego obiekt nadal jest zabytkiem, lecz tylko jego imitacją.
Fakt, że organ przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany stanowiskiem NID, nie oznacza, że może bez podania
przyczyny zignorować wnioski w nim zawarte. Jest bowiem obowiązany dokonać rzetelnej oceny zajętego w tym
zakresie stanowiska, w sposób, który umożliwi późniejszą kontrolę wydanej decyzji.
W sprawie Minister wskazał na konieczność podjęcia pilnej weryfikacji programu robót budowlanych koniecznych do
wykonania w przypadku ww. zabytku, jednak przyznał, że przy braku aktualnych, precyzyjnych i rzetelnych danych
na temat stopnia degradacji poszczególnych elementów konstrukcji i materiału budowlanego oraz oceny
technicznych możliwości ich konserwacji lub restauracji – orzeczenie o skreśleniu omawianego obiektu z rejestru
zabytków byłoby przedwczesne.
W ocenie NSA tego stanowiska nie można zaaprobować. To w postępowaniu z wniosku właściciela obiektu
o skreślenie dworu z rejestru zabytków konieczne jest ustalenie przez Ministra stopnia degradacji poszczególnych
elementów konstrukcji i materiału budowlanego oraz oceny technicznych możliwości ich konserwacji lub restauracji,
a następnie ocena, czy omawiany zabytek wpisany do rejestru uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego
wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, czy też nie.
W sprawie tej na skutek m.in. błędnego rozumienia kompetencji wynikającej z art. 13 ust. 1 OchrZabU doszło do
sytuacji, w której nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty istotne okoliczności faktyczne sprawy.
Stanowiło to naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 KPA. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik
sprawy. Odmowa skreślenia zabytku z rejestru nastąpiła bowiem bez wyczerpującego wyjaśnienia, czy rzeczywiście
nie zostały spełnione przesłanki hipotezy zawartej w art. 13 ust. 1 OchrZabU.
W sprawie skreślenia obiektu z rejestru zabytków co do zasady nie mogą być brane pod uwagę okoliczności, które
spowodowały jego zniszczenie, w tym zaniechanie wypełnienia obowiązków wynikających z art. 5 OchrZabU przez
jego właściciela. Kwestia egzekwowania od właściciela jego obowiązków wynikających z tego przepisu może
podlegać trybowi postępowania przewidzianego w art. 49 OchrZabU, a także odpowiedzialności karnej określonej
w art. 110 OchrZabU (por. wyrok NSA z 14.3.2008 r., II OSK 234/07,
).

Komentarz
Omawiane orzeczenie wskazuje na konieczność przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego w sprawie
o skreślenie zabytku z rejestru zabytków. Skoro nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty wszystkie
okoliczności sprawy, w konsekwencji nie była możliwa ocena, czy odmowa skreślenia z listy zabytków zachowanej
wschodniej części dworu znajdowała oparcie w przepisach prawa. Rozstrzyganie o uznaniu administracyjnym nie
oznacza, że organ jest zwolniony z obowiązku czynienia pełnych ustaleń faktycznych w sprawie. Tak samo – że
może się nie liczyć z opinią NID. To jest dowód, który także podlega wnikliwej i zgodnej z zasadami logiki ocenie
organu.

Wyrok NSA z 28.9.2023 r., II OSK 3264/20,

Omawiane orzeczenie podkreśla konieczność przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków. Organ nie może ignorować opinii specjalistycznej NID i musi dokonać rzetelnej oceny zajętego stanowiska. Odmowa skreślenia zabytku bez wyczerpującego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych może prowadzić do naruszenia prawa.