Udział fundacji w postępowaniu o wymierzenie kary administracyjnej
Kara administracyjna nie kształtuje treści uprawnień ani obowiązków, które już zostały skonkretyzowane. NSA rozpoznał skargę kasacyjną Fundacji w sprawie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza.
Tematyka: kara administracyjna, fundacja, udział organizacji społecznej, art. 31 KPA, ochrona środowiska, NSA
Kara administracyjna nie kształtuje treści uprawnień ani obowiązków, które już zostały skonkretyzowane. NSA rozpoznał skargę kasacyjną Fundacji w sprawie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza.
Kara administracyjna nie kształtuje ani bezpośrednio, ani pośrednio treści uprawnień lub obowiązków, które już uprzednio zostały skonkretyzowane (w niniejszej sprawie w pozwoleniu środowiskowym). To, że nakładanie kary administracyjnej oprócz funkcji represyjnej i fiskalnej pełni też funkcję prewencyjną nie może być podstawą do wyprowadzenia interesu społecznego jako przesłanki dopuszczenia do udziału organizacji społecznej w sprawie w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 KPA. Stan faktyczny NSA rozpoznał skargę kasacyjną Fundacji od wyroku WSA w Warszawie z 1.7.2021 r., IV SA/Wa 445/21, , w sprawie ze skargi na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu i skargę kasacyjną oddalił. Postępowanie dotyczyło decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną dla podmiotu korzystającego ze środowiska za naruszenie warunków pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. W sprawie tej Fundacja złożyła do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej dla V. Sp. z o.o. W piśmie tym Fundacja zawarła również wniosek o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania powołując się na art. 31 § 1 pkt 1 KPA. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Fundacja uzasadniła swoimi celami statutowymi, zgodnie z którymi Fundacja zajmuje się działaniami podejmowanymi na rzecz ochrony środowiska. W uzasadnieniu wniosku Fundacja podniosła także, że jej udział w sprawie w charakterze uczestnika postępowania służyć będzie nie tylko interesowi samych jej członków, lecz także będzie wspierać poszanowanie obiektywnie rozumianego interesu społecznego, przybierając postać ochrony praw lokalnej społeczności czy też istniejących dóbr i wartości w trosce przyszłe pokolenia. Inspektor odmówił dopuszczenia Fundacji na prawach strony w powyższym postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż prowadzone przez organ postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ustawy z 27.4.2001 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556; dalej: PrOchrŚrod), nie jest postępowaniem sensu stricte dotyczącym podejmowania przez organ działań związanych z ochroną środowiska. W ocenie organu I instancji postępowania tego, z uwagi na jego sankcyjny charakter, nie można bowiem zaliczyć do postępowania mającego na celu ochronę środowiska. Jednocześnie, niezależnie od powyższego, jak podniósł organ, nawet, gdy w istocie, udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, to jednak organ administracji publicznej może uznać przedmiotowe żądanie organizacji społecznej za niezasadne w sytuacji, kiedy nie przemawia za tym interes społeczny. W ocenie organu interes społeczny rozumiany jako podejmowanie działań na rzecz spraw istotnych ze społecznego punktu widzenia, a więc mających znaczenie dla funkcjonowania ogółu społeczności, tj. jak ochrona zdrowia, przyrody, wartości kulturowych czy też zabytków, nie jest pojęciem ogólnym, ale zespołem wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, a które z tych właśnie względów wymagają ochrony w danym, konkretnie toczącym się postępowaniu administracyjnym. Interes ten musi mieć zatem związek z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, by z racji jego ochrony niezbędne było dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej jako rzecznika tego interesu. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu zażalenia Fundacji, utrzymał ww. postanowienie w mocy. Dalej Fundacja złożyła skargę do WSA, który skargę oddalił. Ostatecznie sprawa trafiła do NSA ze skargą kasacyjną. Stanowisko NSA NSA w pełni opowiedział się za stanowiskiem już wcześniej wyrażonym, że przesłanka interesu społecznego, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 2 KPA występuje w sprawach, w których dokonuje się autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, kształtując treść uprawnień lub obowiązków jednostek, a mające wpływ pośredni też na inne wartości jak np. ochrona środowiska. Podmioty które nie mają w sprawie własnego interesu prawnego, a w imieniu ogólnie stojącego interesu społecznego domagają się rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia kary pieniężnej nie spełniają przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 KPA. W pełni należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że przesłanka warunkująca dopuszczenie danej organizacji społecznej do udziału w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 KPA dotycząca związku między jej celami statutowymi z przedmiotem postępowania występuje w sprawach, w których dokonuje się konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku w oparciu o normy materialne prawa administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej nie kształtuje się bezpośrednio ani pośrednio treści uprawnień lub obowiązków danego podmiotu a jedynie wymierza się sankcję za ich przekroczenie lub brak realizacji. Trudno w takiej sytuacji dopatrzeć się związku między działalnością statutową danej organizacji społecznej, której przedmiotem jest ochrona środowiska a przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia osobie trzeciej administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych norm wprowadzania do powietrza gazów lub pyłów określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 2 PrOchrŚrod na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza. W przedmiotowej sprawie z zapisów statutowych Fundacji wnoszącej skargę kasacyjną wynika, że jej podstawowym przedmiotem działania jest w szczególności działanie na rzecz ochrony przyrody, krajobrazu i oraz środowiska naturalnego, wspieranie, promowanie oraz propagowanie ochrony środowiska naturalnego, wspieranie szerokiego uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska naturalnego, zbytków kultury, praw człowieka jak i innych interesów publicznych, kształcenie, wychowywanie i szerzenie oświaty w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Fundacja realizuje swoje cele m.in. poprzez organizowanie kampanii, składanie petycji i podejmowanie innych form aktywności w celu ochrony środowiska naturalnego, przygotowywanie i wdrażanie projektów, opinii, badań i programów dotyczących ochrony środowiska, działalność doradczą i konsultacyjną, uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych i innych, w których mogą być naruszone interesy ochrony środowiska naturalnego. Powyższe cele działania Fundacji i formy jej realizacji niewątpliwie związane z ochroną środowiska odnośnie do przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego są na tyle odległe, że trudno dopatrzeć się związku prawnego między nimi. NSA wskazał także, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 272 pkt 2 PrOchrŚrod w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 1 PrOchrŚrod. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że jednym z środków finansowo- prawnych ochrony środowiska jest administracyjna kara pieniężna a drugi stwierdza, że administracyjne kary pieniężne wymierza się w drodze decyzji za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2 PrOchrŚrod ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. O ile zgodzić należy się ze stwierdzeniem skarżącej kasacyjnie Fundacji, że powyższy środek finansowo- prawny ochrony środowiska pełni obok funkcji represyjnej także rolę prewencyjną o tyle nie może to stanowić podstawy do przyjęcia, że organizacje społeczne do których zadań statutowych należy ochrona środowiska mogą z tego wywodzić interes prawny uzasadniający ich dopuszczenie do udziału w sprawie o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2 PrOchrŚrod, ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Komentarz W omawianym wyroku NSA podkreślił, że organizacje społeczne, w tym fundacje, ubiegające się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie mogą poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych. Organizacja społeczna powinna również uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez dane postępowanie administracyjne jego celów. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem w nim organów administracji. Te okoliczności nie zostały wykazane w niniejszej sprawie. W obszernym uzasadnieniu wyroku NSA przyjął, że trudno uznać aby udział w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie przez dany podmiot dopuszczalnych norm wprowadzania do powietrza gazów lub pyłów przyczynił się do realizacji celu jakim jest ochrona środowiska. Wyrok NSA z 29.9.2023 r., III OSK 7430/21,
NSA podkreślił, że udział fundacji w postępowaniu o wymierzenie kary administracyjnej nie jest uzasadniony, gdy brak związku między celami statutowymi organizacji a przedmiotem postępowania. Udział społeczny musi służyć racjonalnej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym.