Diety radnych są ustalane w formie aktu prawa miejscowego

Uchwała w sprawie ustalania zasad i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego została podjęta przez Radę Gminy Milejewo. Skarga Prokuratora Rejonowego wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, argumentując brakiem należytej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały, uznał ją za akt prawa miejscowego i podkreślił konieczność właściwej publikacji.

Tematyka: Diety radnych, akt prawny, prawa miejscowe, publikacja uchwały, Sąd Administracyjny, nieważność uchwały

Uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu
terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego – orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny (II SA/Ol 627/23)
Opis okoliczności faktycznych
Rada Gminy Milejewo 16.12.2021 r. podjęła uchwałę Nr XXV/175/2021 w sprawie zasad przyznawania i ustalania
wysokości diet dla radnych Rady Gminy Milejewo. Uchwała została podjęta na podstawie art. 25 ust. 4, 6, 7 i 8
SamGminU oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27.10.2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet
przysługujących radnemu gmin (Dz.U. z 2021 r. poz. 1974). W § 1 ustalono miesięczną dietę ryczałtową w zależności
od pełnionej funkcji; w § 2 ustalono zasady obniżenia diety w zależności od nieobecności radnego na posiedzeniu
rady albo komisji rady; w § 3 określono termin wypłaty diet; w § 4 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się
Wójtowi Gminy Milejewo; w § 4 orzeczono o utracie mocy poprzedniej uchwały nr XI/77/2020 z 19.2.2020 r.
w sprawie zasad przyznawania diet radnym, zaś w § 5 określono, że uchwała wchodzi w życie 1.1.2022 r. i podlega
ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty.
W skardze Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Gminy, zarzucając
istotne naruszenie prawa, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 42 SamGminU oraz art. 4 ust. 1 i art. 2 ust. 1 w zw. z art.
13 pkt 2 AktyNormU, poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie, że
uchwała wchodzi w życie 1.1.2022 r. i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty, podczas gdy uchwała, jako
akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na terenie danej gminy winna wchodzić w życie po
upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący wskazał na niewłaściwą formę publikacji. Zarzucono, że przedmiotowa
uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czego
w niniejszej sprawie zaniechano. Podkreślono, że wskazana uchwała zawiera normy o charakterze generalnym,
abstrakcyjnym i normatywnym. Jej normatywny charakter wyraża się w tym, że na podstawie przepisów ww. uchwały
jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Zawiera także normy o charakterze generalnym, gdyż nie są one
skierowane do określonego, imiennie wskazanego człowieka, ale do każdej osoby, która sprawuje mandat radnego.
Poza tym diety wypłacane są systematycznie, cyklicznie, co miesiąc, a więc uchwała nie odnosi się do ściśle
określonego, konkretnego zdarzenia co skutkuje uznaniem, że jej przepisy mają charakter abstrakcyjny. Uchwała
wskazana jest zatem aktem prawa miejscowego, nie zaś aktem kierownictwa wewnętrznego.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Milejewo wniósł o jej oddalenie w całości. Podkreślono, że organ nadzoru nie
kwestionował poprawności powyższej uchwały, nie wydał w tym zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego. Stanowisko
Wojewody, jako organu nadzoru, w podniesionej kwestii wyrażało się w uznaniu, że uchwała w sprawie wysokości
diet radnych rady gminy i zwrotu kosztów podróży wydana na podstawie art. 25 ust. 4 SamGminU, nie jest aktem
prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym, albowiem ustawa nie kreuje podstawy prawnej do wydania
aktu prawa miejscowego, a poza tym dotyczy tylko radnych.
Stanowisko WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na
podstawie i w granicach prawa, istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli wszedł do
obrotu prawnego zgodnie z wymaganą procedurą i odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania.
Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem
realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana
tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze
ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa,
z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 SamGminU na podstawie
upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na
obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest
wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim
określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny
i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne
naruszenie prawa.

W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga prokuratora zasługuje na
uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia była uchwała w sprawie zasad przyznawania i ustalania wysokości diet dla
radnych, a jej podstawę materialnoprawną stanowiły wyżej powołane przepisy. Jednak Sąd w składzie orzekającym
podziela pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet
radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego.
Chociaż w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to
w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania
o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi
wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia.
Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie
poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane,
zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych
okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie
mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów
(adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one
regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów-obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych,
przedsiębiorców. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, dla
kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych
i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną
normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa
miejscowego.
Zakwestionowana uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny.
Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec,
który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, to jednak
poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi.
Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali
uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8
SamGminU. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także
po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Skoro zatem przedmiotowa uchwała stanowi akt
prawa miejscowego, winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji
jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

Komentarz
WSA stanął na stanowisku, zgodnie z którym uchwała ustalająca wysokość diet radnych stanowi akt prawa
miejscowego, w związku z czym podlega publikacji. Zawiera ona bowiem normy generalne, w tym znaczeniu, że
odnosi się do grupy osób oznaczonych ze względu na ich cechy, natomiast abstrakcyjność uregulowania oznacza, że
schemat postępowania jest powtarzalny. Należy przy tym zauważyć niezrozumiałe pod względem oceny charakteru
prawnego aktu argumentowanie w toku postępowania sądowego przez organ gminy, że inne stanowisko wyrażone
zostało przez organ nadzoru.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 24.10.2023 r., II SA/Ol 627/23,

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał uchwałę dotyczącą diet radnych za akt prawa miejscowego, co wymaga jej publikacji. Skarga Prokuratora Rejonowego została uwzględniona, a Sąd orzekł nieważność uchwały. Decyzja ta podkreśla istotność przestrzegania procedur publikacji aktów prawa miejscowego.