Nie można wstrzymać decyzji w postępowaniu dotyczącym kwestii procesowych
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można wstrzymać decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, gdy zaskarżono postanowienie o charakterze procesowym. Prezes NSA wniosł o uchwałę wyjaśniającą zagadnienie wstrzymania wykonania decyzji w konkretnych sytuacjach, uwzględniając precyzyjną interpretację przepisów i orzecznictwo.
Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, NSA, postępowanie sądowoadministracyjne, wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej, charakter procesowy, granice orzekania sądu, art. 61 § 3 PostAdmU, uchwała NSA, interpretacja przepisów, orzecznictwo
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można wstrzymać decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, gdy zaskarżono postanowienie o charakterze procesowym. Prezes NSA wniosł o uchwałę wyjaśniającą zagadnienie wstrzymania wykonania decyzji w konkretnych sytuacjach, uwzględniając precyzyjną interpretację przepisów i orzecznictwo.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uchwale, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym zaskarżono postanowienie o charakterze procesowym, czyli o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania lub o odmowie przywrócenia tego terminu a także stwierdzające niedopuszczalność odwołania, nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji. Pytanie prawne Prezes NSA wniósł o podjęcie uchwały wyjaśniającej zagadnienie: czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, dopuszczalne jest, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: PostAdmU), wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ I instancji? Zgodnie z art. 61 § 3 PostAdmU, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W orzecznictwie prezentowane są dwa przeciwstawne stanowiska wynikające z odmiennej wykładni użytego w art. 61 § 3 PostAdmU zwrotu „w granicach tej samej sprawy”. W najnowszym orzecznictwie NSA przeważa pogląd, że ustawodawca w art. 61 PostAdmU odsyła do pojęcia sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. W tym przypadku tożsamość sprawy wyznaczają: identyczność podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Tożsamość taka nie zachodzi, gdy w sprawie wydano decyzję merytoryczną i postanowienie dotyczące np. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Takie rozstrzygnięcia organu mają dwa odrębne przedmioty, których podstawy prawne wynikają z różnych przepisów, w wypadku decyzji są to przepisy ustawy materialnej, zaś postanowienia - przepisy KPA. Należy więc uznać, że są to dwie różne sprawy w znaczeniu materialnym a w konsekwencji nie ma możliwości wstrzymania wykonania decyzji jeśli zaskarżono postanowienie procesowe (zob. postanowienie NSA z 18.8.2022 r., III FZ 412/22, ; postanowienie NSA z 28.6.2022 r., II GZ 270/22, ; postanowienie NSA z 16.4.2021 r., I OSK 548/21, ). Odmienny pogląd opiera się na założeniu, że w takim przypadku nie mamy do czynienia z dwiema odrębnymi sprawami administracyjnymi. Uznaje się, że zarówno decyzja organu I instancji zawierająca merytoryczne rozstrzygnięcie, jak i postanowienie dotyczące kwestii proceduralnych zostały wydane w postępowaniu prowadzonym w ramach jednej sprawy administracyjnej. Istotne jest bowiem to, że skutkiem prawnym wydania postanowienia np. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 KPA, jest pozostawienie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W konsekwencji przyjmuje się, że art. 61 § 3 PostAdmU obejmuje zarówno akty zaskarżone, jak i akty wydane przez organ I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli, co jest uzasadnione zapewnieniem skarżącym skutecznej ochrony tymczasowej (zob. postanowienie NSA z 1.6.2022 r., II OSK 1072/22, ; postanowienie NSA z 20.7.2021 r., II OZ 410/21; postanowienie NSA z 9.4.2020 r., II GSK 242/20, ). Stanowisko NSA W uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z trzech Izb NSA, przy zgłoszonym jednym zdaniu odrębnym, przyjęto, że sąd administracyjny nie może wstrzymać wykonania decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, jeśli postępowanie w którym zgłoszono wniosek zostało wszczęte na skutek skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania czy stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. NSA podkreślił, że przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 61 § 1 PostAdmU, zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Kluczowe znaczenie ma fakt, że możliwość wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia organu uzależniona jest nie tylko od złożenia stosownego wniosku, ale przede wszystkim skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na dany akt organu. Sam wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest bowiem jedynie pochodną skargi i nie tworzy odrębnego postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Granice orzekania sądu NSA podkreślił, że dokonując wykładni art. 61 § 3 PostAdmU należy uwzględnić granice orzekania sądu określone w art. 134 § 1 i art. 135 PostAdmU. Wniesienie skargi do sądu na dany akt organu oznacza powstanie sprawy sądowoadministracyjnej, a przedmiot zaskarżenia, czyli to od jakiego aktu lub czynności została wniesiona skarga, decyduje o charakterze sprawy, a w konsekwencji wyznacza granice i zakres orzekania przez sąd. Decyzja I instancji nie może być objęta zakresem zaskarżenia w sprawie zainicjowanej skargą na postanowienia: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, która ma charakter procesowy, a zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu. Nie ma więc podstaw aby sąd w ramach postępowania ze skargi na wskazane postanowienia mógł przekroczyć granice sprawy i na podstawie art. 61 § 3 PostAdmU rozpoznać wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. Utrata ochrony tymczasowej Przyjęte przez NSA stanowisko wspiera również argumentacja związana z charakterem wstrzymania wykonania aktu organu administracji. Ustawodawca regulując w art. 61 § 6 PostAdmU moment utraty mocy wstrzymania wykonania aktu lub czynności łączy go z wydaniem orzeczenia w sprawie ze skargi, czyli wydaniem przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę lub uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. To zróżnicowanie momentu utraty mocy wstrzymania wykonania aktu lub czynności pozostaje w bezpośrednim związku z art. 152 § 1 PostAdmU regulującym skutki uwzględniania skargi na akt lub czynność. Rozpoznając i uwzględniając skargę na postanowienie procesowe sąd może je uchylić, co umożliwi rozpoznanie odwołania przez organ II instancji, nie może jednak uchylić decyzji organu I instancji, a to oznacza, że nie może również wstrzymać wykonania decyzji organu I instancji. Uchwała NSA z 13.11.2023 r., II GPS 2/22,
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 13.11.2023 r. potwierdził, że sąd nie może wstrzymać wykonania decyzji administracyjnej organu I instancji w przypadku postanowień procesowych. Ustalenia te wpisują się w szerszy kontekst granic orzekania sądu administracyjnego i zasad wykładni przepisów PostAdmU.