Postępowanie w sprawie ustalenia numeru porządkowego a udział strony

Czynność podejmowana na podstawie art. 47a ust. 5 PrGeodKart oraz § 9 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 9.1.2012 r. nie jest decyzją administracyjną. Zapewnienie stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu jest kluczowe. NSA rozpoznał skargę kasacyjną Burmistrza Gminy Czempiń w sprawie numeru porządkowego nieruchomości i zameldowania. Skarga została oddalona, a WSA stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Tematyka: numer porządkowy, udział strony, postępowanie administracyjne, wyrok NSA, dobra administracja

Czynność podejmowana na podstawie art. 47a ust. 5 PrGeodKart oraz § 9 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia
Ministra Administracji i Cyfryzacji z 9.1.2012 r. w sprawi e ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U.
z 2012 r. poz. 125) nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej dokonanie nie
znajdują zastosowania przepisy KPA. Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji
procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie
stronom, przez te organy, możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając charakter prawny
ustalenia (nadania) numeru porządkowego nieruchomości, jako czynności materialno-technicznej,
obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa
prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski
w formie rezolucji 6.9.2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień.
Procedury o charakterze władczym, a do takich należy przedmiotowa czynność, nie mogą być oderwane od
standardów konstytucyjnych. Prawo do sądu, ustanowione normą art. 45 ust. 1 Konstytucji RP,
zabezpieczone normą art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, obejmuje prawo do odpowiedniego ukształtowania
procedury (zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności).
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Burmistrza Gminy Czempiń od wyroku WSA w Poznaniu z 11.9.2020 r., IV SA/Po
214/20,
, w sprawie ze skargi na czynność Burmistrza Gminy Czempiń wskazaną w zawiadomieniu
w przedmiocie zmiany numeru porządkowego nieruchomości i zameldowania. Skarga kasacyjna została oddalona.
Wcześniej WSA stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności:
1. prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2) ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz.
40; dalej: SamGminU) poprzez bezpodstawne uznanie, iż nieruchomość skarżących funkcjonowała w obrocie
prawnym jako położona w miejscowości Czempiń,
2. prawa materialnego, tj. art. 47a ust. 3 pkt 4) ustawy z 17.5.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U.
z 2023 r. poz. 1752; dalej: PrGeodKart poprzez uznanie, iż Burmistrz miał kompetencję ustalenia innej
miejscowości położenia nieruchomości, niż wynikająca z podziału terytorialnego kraju,
3. prawa materialnego, tj. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 9.1.2012 r. w sprawie
ewidencji miejscowości ulic i adresów (Dz.U. z 2012 r. poz. 125; dalej: rozporządzenie – dziś nieobowiązujące,
zastąpione przez rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21.7.2021 r. w sprawie ewidencji
miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2021 r. poz. 1368) poprzez uznanie, iż ewidencja gruntów i budynków nie
jest wystarczająca do ustalenia przebiegu granic administracyjnych miasta Czempiń,
4. prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, iż zawiadomienie winno zawierać wszelkie
dane składające się na adres budynku, włącznie z nazwą województwa, powiatu i gminy, w sytuacji gdy dane te
nie uległy zmianie,
5. prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez bezpodstawne uznanie, iż zawiadomienie
o ustaleniach dotyczących numerów porządkowych budynków winno zawierać szerokie uzasadnienie
odpowiadające art. 107 § 3 KPA.
Stanowisko NSA
NSA wskazał, że czynność podejmowana na podstawie art. 47a ust. 5 PrGeodKart oraz § 9 ust. 1 pkt 1 i 6
rozporządzenia nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej dokonanie nie znajdują
zastosowania przepisy KPA Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym
postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom, przez te organy,
możliwości czynnego udziału w postępowaniu.
Na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie kontroli postępowania podatkowego zachowanie
standardów procesowych określono w piśmiennictwie jako zagwarantowanie stronie rzetelnego procesu (patrz: Artur
Mudrecki „Rzetelny proces podatkowy”). Zauważyć warto, że jakkolwiek wywód przedstawiony w przywołanym
opracowaniu dotyczy przede wszystkim postępowania sądowego, odwołano się do wypowiedzi, według której,

ochrona praw podatnika w jej formach tradycyjnych to przede wszystkim kształtowanie instytucji z zakresu
postępowania podatkowego, mających zagwarantować rzetelność tego postępowania (patrz: A. Mudrecki, op. cit., s.
27, za B. Szczurek „Koncepcja ochrony praw podatnika”, Warszawa 2008, s. 19-20).
W doktrynie nadto stwierdzono, że zasadę prawa do sprawiedliwego i jawnego, szybkiego procesu należy odnieść
odpowiednio do procesu administracyjnego w zakresie rozpatrzenia sprawy przez władzę publiczną sprawiedliwie,
jawnie, bez nieuzasadnionej zwłoki, a bezpośrednio do postępowania administracyjnego (patrz: Barbara Adamiak
(w:) B. Adamiak, J. Borkowski „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, C.H. Beck 2017, s. 55).
Odnotować trzeba również głos krytyczny co do potrzeby posługiwania się regułą sprawiedliwości proceduralnej,
w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego, z uwagi na to, że instytucje procesowe KPA gwarantują
ochronę praw strony w tym zakresie, np. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (patrz: Andrzej Wróbel
(w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel „Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania
administracyjnego”).
Obaw tych nie można podzielić w odniesieniu do postępowań nieobjętych bezpośrednio zakresem przedmiotowym
KPA. W ocenie NSA, należy opowiedzieć się za uwzględnieniem reguł wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP
w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, w odniesieniu do stosowania procedur władczych nieuregulowanych
bezpośrednio w KPA, a więc także postępowania kończonego czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4
PostAdmU.
W postępowaniach tych, w zakresie w jakim określonych sytuacji procesowych w przepisach szczególnych nie
unormowano, nie ma podstaw do stosowania wprost przepisów ogólnej procedury administracyjnej. Nie powinno to
jednak oznaczać pozbawienia stron tych postępowań podstawowych gwarancji procesowych.
Nadto pamiętać trzeba, że postępowanie sądowoadministracyjne polega na kontroli administracji publicznej. Ta
szczególna relacja powoduje, że w trakcie tej kontroli nie można poprzestać, oceniając zachowanie procesowych
standardów konstytucyjnych, na przepisach regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Przyjęcie,
że procesowe standardy konstytucyjne obowiązują w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego, ale nie
dotyczy to kontrolowanej procedury, czyniłoby tę kontrolę iluzoryczną (por. wyrok NSA z 9.5.2022 r., II OSK 1338/19).
Akta sprawy
Ponadto Sąd I instancji obszernie, w kontekście przepisów art. 54 § 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: PostAdmU) oraz art. 133 § 1 PostAdmU,
przedstawił znaczenie przedłożenia akt sprawy dla możliwości wykonania przez sąd administracyjny kontroli
legalności zaskarżonego zawiadomienia. Stanowisko Sądu jest prawidłowe.
Nie jest wykluczone, że nawet pewne wady uzasadnienia nie dyskwalifikują takiego zawiadomienia jako czynności
materialno-technicznej. Zastrzegając, że jest to uwarunkowane indywidualnymi okolicznościami sprawy, należy
zgodzić się z poglądem, że sytuacja taka wystąpi, gdy Sąd, mimo wad uzasadnienia, jest w stanie dokonać kontroli
w oparciu o przedłożone przez organ akta sprawy.
Uzupełnieniem takiego materiału aktowego mogą być okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę, a nawet
dokumenty uzupełniające akta sporządzone w postępowania poprzedzającym dokonanie czynności. Mimo bowiem,
że zawiadomienie powinno spełniać, jak to ujął Sąd I instancji, wymogi funkcjonalne zbliżone do tych, które wynikają
z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 KPA, jest oczywiste, że przepisy te nie są stosowane w przedmiotowym
postępowaniu bezpośrednio. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przed sądem
administracyjnym, w sprawach ze skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU, może
polegać w większym stopniu, niż w przypadku skarg na decyzje wydane w sformalizowanym postępowaniu
administracyjnym, na uzupełnieniu materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 12.5.2023 r., I OSK 1061/22,
).
Do takiego uzupełnienia uprawniają przepisy art. 106 § 2 i 3 PostAdmU.

Komentarz
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym coraz częściej wskazuje się na potrzebę zapewnienia czynnego udziału
strony w postępowaniu, nawet gdy postępowanie to nie jest regulowane przepisami KPA. Taki sposób procedowania
sprawy ma wynikać z konieczności zachowania zasad tzw. dobrej administracji. W szczególności dotyczy to także
działań organu, mających postać czynności materialno-technicznych.

Wyrok NSA z 26.10.2023 r., II OSK 265/21,

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym coraz częściej podkreśla się potrzebę zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu. Zachowanie zasad dobrej administracji jest kluczowe także dla czynności materialno-technicznych. Wyrok NSA z 26.10.2023 r., II OSK 265/21, stanowi ważne odniesienie w kontekście standardów procesowych.