Całkowity zakaz zabudowy wprowadzony w planie miejscowym może oznaczać przekroczenie władztwa planistycznego

Wprowadzenie generalnego zakazu zabudowy powinno mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, takich jak ochrona prawa własności. Brak uzasadnienia ograniczenia w planie miejscowym może naruszać zasadę proporcjonalności i istotę prawa własności, co może skutkować nieważnością uchwały. W sytuacji braku przeciwwskazań przyrodniczych i technicznych, wprowadzenie arbitralnych zakazów może naruszać interes publiczny i ład przestrzenny.

Tematyka: zakaz zabudowy, plan miejscowy, władztwo planistyczne, proporcjonalność, ochrona prawa własności, ład przestrzenny, interes publiczny

Wprowadzenie generalnego zakazu zabudowy powinno mieć miejsce wyłącznie ze względu na ochronę
wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i powinno mieć charakter proporcjonalny do innych
wartości konstytucyjnie chronionych, w szczególności do ochrony prawa własności. Nie sposób bowiem
prowadzić racjonalnej gospodarki rolnej bez całkowitej możliwości realizacji budynków. W analizowanej
sprawie plan miejscowy w sposób całkowicie arbitralny pozbawił Skarżącego możliwości wykonywania
prawa własności nieruchomości rolnej poprzez zakaz wznoszenia budynków niezbędnych dla prowadzenia
gospodarki rolnej. W sytuacji gdy ograniczenie prawa własności nie znajduje uzasadnienia w żadnej
z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie spełnia jednego z postulatów zasady
proporcjonalności, czy też narusza istotę prawa własności, nie może być uznane za legalne. Podkreślenia
bowiem wymaga, że określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być dokonane przede
wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Stan faktyczny
WSA w Poznaniu rozpoznał skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z 29.6.2022 r. w przedmiocie
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdził nieważność § 8 oraz § 11 pkt 1 zaskarżonej
uchwały. Skarga w pozostałym zakresie została oddalona.
Skarżący zarzucił uchwale m.in. niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; dalej: PlanZagospU) w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art.
32 Konstytucji RP, skutkujące naruszeniem proporcjonalności poprzez (1) opracowanie planu miejscowego dla
gruntów stanowiących własność wyłącznie jednej osoby, (2) poprzez ustalenie przeznaczenia terenu stanowiącego
ograniczenie dla jego prawidłowego zagospodarowania — rażąco odmienne aniżeli przeznaczenia gruntów
sąsiednich oraz (3) nierespektowanie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa
własności nieruchomości, na której wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać
na środowisko i wprowadzenie zakazu w sytuacji, gdy brak jest przyrodniczych i technicznych przeciwwskazań do
prowadzenia tego rodzaju działalności; za zakazem nie przemawiają wymagania ładu przestrzennego ani potrzeby
interesu publicznego, a organ nie uzasadnił, dlaczego zakazał lokalizacji tego rodzaju przedsięwzięć na wskazanym
terenie, a tym samym naruszył zasadę proporcjonalności.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działka objęta planem graniczy z urządzonymi drogami, wyposażonymi
w infrastrukturę techniczną oraz graniczy z terenami zabudowanymi lub przeznaczonymi pod zabudowę
mieszkaniową oraz działką wyłączoną z terenów objętych planami miejscowymi. Skarżący wskazał, że zapisy planu
uniemożliwiają rolnikom ewentualną realizację obiektów i urządzeń związanych z produkcją rolną takich jak:
szklarnie, silosy na produkty rolne, wiaty na sprzęt rolniczy, budynki służące hodowli i chowowi zwierząt.
Podniesiono, iż zapisy planu ograniczają swobodę działalności gospodarczej.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Stanowisko WSA
Sąd I instancji uznał skargę za zasadną.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 PlanZagospU w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu
przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz walory ekonomiczne
przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 PlanZagospU wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad
zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem
warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 PlanZagospU wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest
ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.
Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo
planistyczne, które stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem
ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy
przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania
i warunków zabudowy.

Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja
ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą
ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko
wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla
ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie
mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa
własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się
określone ograniczenia.
W przedmiotowej sprawie należy odrębnie rozważyć 2 kwestie – wprowadzenia na terenie analizowanym
przeznaczenia rolnego, a następnie ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości, w tym poprzez
uniemożliwienie realizacji inwestycji oddziałujących na środowisko oraz ograniczenia w zakresie zabudowy.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 PlanZagospU plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. Rada Miasta i Gminy
uchwalając plan, nie mogła podjąć innego rozstrzygnięcia aniżeli przeznaczenie obszaru planu jako tereny rolnicze,
oznaczone symbolem R, co stanowi konkretyzację zapisów studium, wiążących w ramach procedury planistycznej.
Rada przyjmując powyższe ograniczenia zasadnie zwróciła uwagę, że przyjęte ustalenia nie ograniczają możliwości
prowadzenia na nieruchomościach działalności produkcyjnej w rolnictwie, ponieważ gospodarka rolna może być
prowadzona, tylko jest ograniczona do wartości progowych określonych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć
mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Niewątpliwie wprowadzony zapis, dotyczący zakazu lokalizacji
przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyjątkiem
inwestycji celu publicznego, został ujęty jako jedna z zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego.
Sąd zwrócił uwagę, że na terenach sąsiadujących znajduje się zabudowa mieszkaniowa, stąd niedopuszczenie
możliwość zabudowy szczególnie uciążliwej przyczyni się dodatkowo do ograniczenia ewentualnych konfliktów
społecznych. Dlatego też tego typu zakaz mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy.
Odrębnym zagadnieniem pozostaje natomiast wprowadzony w § 8 oraz § 11 pkt 1 zakaz zabudowy w postaci
budowy zakazu budowy budynków, wiat i budowli rolniczych, innych niż np. budowli rolniczych: płyt obornikowych,
tuneli foliowych o wysokości do 4,0 m, dróg do gruntów rolnych wynika z ochrony przestrzeni i powstrzymania
zabudowy. W powyższym zakresie Rada Gminy uznała, że rolniczy sposób zagospodarowania stanowi utrzymanie
dotychczasowego charakteru zagospodarowania, a gospodarka rolna może być prowadzona na wiele sposobów
niekoniecznie musi wiązać się z zabudową, co powoduje, że ustalony w planie zakaz ogranicza jedynie intensywność
zagospodarowania.
Zdaniem Sądu kwestionowane ustalenia planu miejscowego nie zostały wystarczająco uzasadnione.
W szczególności organ nie wykazał, aby tak daleko idące ograniczenie prawa własności jak całkowity zakaz nowej
zabudowy (do tego bowiem sprowadzają się wprowadzone ograniczenia) było konieczne. Oczywiście elementem
kształtowania zagospodarowania nieruchomości rolnych może być wyłączenie części nieruchomości rolnych spod
zabudowy w celu pozostawienia ich wyłącznie pod uprawy, jednak nie może być zasadą dopuszczenie na
nieruchomościach rolnych jedynie upraw bez dopuszczenia chociażby na części terenu enklaw, gdzie taka zabudowa
byłaby dopuszczalna. Zakaz zabudowy na gruntach rolnych nie wynika ze szczególnych warunków
zagospodarowania terenu. Czym innym jest bowiem zakaz wznoszenia budynków, a czym innym jakościowe
ograniczenie możliwości zabudowy np. poprzez zakaz lokalizacji inwestycji mogących oddziaływać na środowisko
oraz zakaz lokalizowania nowych przedsięwzięć związanych z określoną działalnością rolniczą.

Komentarz
Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie
prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. WSA wskazał, że władztwo
planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami władztwa są konstytucyjnie
chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. W szczególności z dużą rozwagą rady gmin powinny
wprowadzać w planach miejscowych całkowity zakaz zabudowy.

Wyrok WSA w Poznaniu z 17.11.2023 r., II SA/Po 478/23,

Uchwalając plan miejscowy, rady gmin powinny uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z Konstytucji RP. Ograniczenia w zakresie prawa własności muszą być konieczne, uzasadnione i proporcjonalne do celów, dla których są ustanawiane. Całkowity zakaz zabudowy na terenach rolnych wymaga szczególnej rozwagi i uzasadnienia, aby nie naruszać istoty wolności i praw.