Uchwała dotycząca diet radnych to akt prawa miejscowego

Uchwała dotycząca diet radnych to akt prawa miejscowego, który zawiera normy abstrakcyjne o charakterze generalnym. Niezależnie od kadencyjności rady, uchwała zachowuje ważność po zakończeniu kadencji organu ją uchwalił. W kontekście skargi Prokuratora wskazano na istotne naruszenia procedur publikacji aktów prawa miejscowego, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonych uchwał.

Tematyka: Uchwała, dieta radnych, akt prawa miejscowego, normy abstrakcyjne, nieważność uchwały, procedura publikacji, wojewódzki dziennik urzędowy, Samorząd Gminny, skarga Prokuratora

Uchwała w sprawie diet radnych zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny.
Normy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec,
który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy
normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto nie jest związana
z kadencyjnością rady, co oznacza, że zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu
stanowiącego, który ją uchwalił. Dotyczy to nie tylko uchwały ustalającej wysokość i zasady wypłacania diet,
ale także każdej uchwały zmieniającej (nowelizującej) akt podstawowy. W kontekście powyższego stwierdzić
należy, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim
dzienniku urzędowym.
Stan faktyczny
WSA w Olsztynie rozpoznał skargę Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Gminy Godkowo
z 17.12.2021 r. w sprawie zmiany Uchwały w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Gminy
Godkowo oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym Gminy Godkowo i stwierdził nieważność
zaskarżonej uchwały w całości.
Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym
(t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej: SamGminU) oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie maksymalnej
wysokości diet przysługujących radnemu gminy.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z 20.7.2000 r.
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461; dalej:
AktyNormU), poprzez brak ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy uchwała, której
przedmiotem jest określenie zasad przyznawania i wysokości diet radnych stanowi akt prawa miejscowego,
wymagający promulgacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i co do zasady 14-dniowego okresu vacatio legis.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał na niewłaściwą formę publikacji, gdyż uchwała jako akt prawa
miejscowego, zgodnie z art. 13 pkt 2 AktyNormU, powinna podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym,
czego w niniejszej sprawie zaniechano.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała stanowi akt kierownictwa
wewnętrznego i nie wymaga publikacji w organie promulgacyjnym. Podniósł, że takie stanowisko prezentuje także
Wojewoda Lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym.
W innej sprawie, wyrokiem z 16.11.2023 r., II SA/Ol 730/23,
, WSA w Olsztynie stwierdził nieważność uchwały
Rady Gminy Godkowo z 14.12.2016 r. Nr XXIV/120/2016 w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet
radnych Rady Gminy Godkowo oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym Gminy Godkowo
(a więc uchwały zmienianej). Wyrok ten na dzień orzekania w niniejszej sprawie nie jest prawomocny.
Stanowisko WSA
W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r.
poz. 1634; dalej: PostAdmU), sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub
w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza
stwierdzenie jej nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 SamGminU uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia,
ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 SamGminU).
W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków,
które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi
naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury
podejmowania uchwał.
Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju
naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej
treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury

podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje
w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost
z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy
postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 KPA. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie
naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy
też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza
się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w świetle powyższych kryteriów WSA uznał, że skarga zasługuje na
uwzględnienie.
Przede wszystkim Sąd podkreślił, że byt prawny aktu prawnego, którego przedmiotem jest wprowadzenie zmian do
innego aktu prawnego, zależy od funkcjonowania w systemie prawnym aktu nowelizowanego, bowiem jedyną rolą
aktu nowelizującego jest zmiana (modyfikacja) treści normatywnej aktu nowelizowanego. Jeżeli więc akt
nowelizowany utraci moc obowiązującą, pozbawione mocy obowiązującej stają się również normy prawne
wprowadzone do takiego aktu w trybie nowelizacji. Już tylko z tej przyczyny zaskarżona uchwała nie może
funkcjonować w porządku prawnym, gdyż nowelizowana uchwała została wyeliminowana z porządku prawnego.
Dodatkowo wskazać należy, że zarzut skargi dotyczący braku publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim
dzienniku urzędowym jest zasadny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podzielił pogląd
wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia
zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego
(por. wyrok WSA w Gdańsku z 19.10.2023 r., III SA/Gd 356/23,
i powołane tam orzecznictwo).
Mimo że w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze
przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym
i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien
sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że
normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy.
Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma
mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te
muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty
prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako
źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów -
obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (zob. wyroki NSA: z 25.9.2019 r., II OSK
2678/17,
; z 20.9.2018 r., II OSK 2322/16,
; z 13.12.2016 r., I OSK 2243/16,
). W orzecznictwie
sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu
prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną
adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym
i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki NSA: z 19.6.2019
r., II OSK 2048/17,
; z 20.9.2018 r., II OSK 2353/16,
; z 25.2.2016 r., II OSK 1572/14,
;
z 11.9.2012 r., II OSK 1818/12,
).

Komentarz
Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest
warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą
procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku
prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych.
Pominięcie procedury publikacji aktu prawa miejscowego stanowi o istotnym naruszenia prawa i musi skutkować
stwierdzeniem nieważności takiego aktu. Odrębnym zagadnieniem jest ustalenie kiedy mamy do czynienia z aktem
prawa miejscowego.

Wyrok WSA w Olsztynie z 21.11.2023 r., II SA/Ol 731/23,

Wyrok WSA w Olsztynie potwierdził nieważność zaskarżonych uchwał Rady Gminy Godkowo, wskazując na istotne naruszenia procedur publikacji aktów prawa miejscowego. Poprawna publikacja aktów prawa miejscowego jest warunkiem ich obowiązywania i skuteczności.