Brak uznaniowości przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego

Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Sprzeciw Skarżącego od decyzji SKO odnośnie lokalizacji inwestycji celu publicznego został oddalony przez NSA. W orzecznictwie są różne interpretacje dotyczące przepisów odrębnych w kontekście decyzji lokalizacyjnych.

Tematyka: decyzja lokalizacyjna, ład przestrzenny, inwestycja celu publicznego, PlanZagospU, przepisy odrębne, NSA, sąd administracyjny

Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny (art. 1 ust. 1 PlanZagospU), jego
kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie
o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Wprawdzie przepisy PlanZagospU mają na celu umożliwienie
kształtowania i ochrony ładu przestrzennego, to jednak środki do tego służące są określone w przepisach
o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji
celu publicznego.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z 28.6.2023 r., IV SA/Po 313/23,
,
oddalającego sprzeciw Skarżącego od decyzji SKO w Kaliszu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Skarga kasacyjna została oddalona.
W sprawie tej Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku Spółki (inwestora) decyzją wydaną na podstawie art. 50 ust. 1
i art. 51 ust. 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977;
dalej: PlanZagospU) odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej
telefonii komórkowej (SBTK). Organ ten wyjaśnił, że lokalizacja inwestycji zakłóci istniejący ład przestrzenny, naruszy
uwarunkowania funkcjonalne i kompozycyjno-estetyczne. W postępowaniu wpłynęły liczne protesty mieszkańców
terenów sąsiednich podnoszących, że inwestycja spowoduje realne zagrożenie dla zdrowia i życia, zniszczenie ładu
przestrzennego, obniżenie wartości nieruchomości w sąsiedztwie, a także będzie negatywnie oddziaływać na
środowisko, w szczególności poprzez emisję szkodliwego dla zdrowia promieniowania elektromagnetycznego.
W ocenie organu I instancji inwestycja naruszać ma art. 144 KC, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7.7.1994 r.
Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682; dalej: PrBud).
Odwołanie od powyższej decyzji Wójta wniosła Spółka, a SKO uchyliło decyzję organu I instancji w całości. Sąd
I instancji uwypuklił, że w ocenie organu odwoławczego decyzja Wójta została wydana z naruszeniem art. 56
PlanZagospU poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
W ocenie tegoż organu odmowa lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o jej niezgodność z normami
niedookreślonymi, jest sprzeczna z charakterem decyzji związanej. Oparcie decyzji negatywnej o klauzulę generalną
ładu przestrzennego, jego kształtowania i ochrony, czyniłoby z decyzji orzeczenie o charakterze zbliżonym do
uznaniowego. Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretny przepis prawa
materialnego lub procesowego, zawierający przeszkodę w realizacji danej inwestycji, a nie tylko na jej ogólną
sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ II instancji wskazał również, że celem postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest
jedynie stwierdzenie dopuszczalności jej wykonania na danym terenie. Decyzja pozytywna nie upoważnia jeszcze
inwestora do realizacji samej inwestycji. Konieczne jest bowiem nadto pozyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę,
w której organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia, czy w świetle przepisów techniczno-budowlanych
możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę danej inwestycji.
Skarżący skorzystał z prawa złożenia sprzeciwu od decyzji SKO do sądu administracyjnego. Opisanym na wstępie
wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił sprzeciw. W motywach swojego orzeczenia Sąd I instancji podzielił stanowisko
SKO, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1art. 80 oraz art. 107 § 3 KPA
w zw. z art. 56 PlanZagospU. Zdaniem tegoż Sądu analiza uzasadnienia decyzji Wójta Gminy dowodzi
jednoznacznie, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego została wsparta argumentacją, którą
organ odwoławczy uznał za niezgodną z prawem, bo argumentacją bez związku z materialnoprawnymi przesłankami
kompetencji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył Skarżący.
Stanowisko NSA
NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Art. 56 PlanZagospU stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli
zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Art. 1 ust. 2 PlanZagospU nie może stanowić
wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji

inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na
pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana
zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym
przepisami szczególnymi. Podkreślić należy, iż ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi
w ramach ww. art. 56 PlanZagospU może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje
przypisane innym organom administracji publicznej. Rację mają zatem SKO oraz Sąd I instancji twierdząc, że nie
można odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdy przedsięwzięcie jest zgodne
z przepisami odrębnymi. Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki
ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja
danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy
prawa, co trafnie zauważył sąd wojewódzki.
NSA zaznaczył, że w orzecznictwie są prezentowane zgoła odmienne poglądy co do rozumienia określenia „przepisy
odrębne”, o których mowa w art. 56 PlanZagospU. I tak według jednego zapatrywania za „przepisy odrębne” mogą
być uznane tylko te przepisy, które są zawarte w odrębnym akcie prawnym (por. wyrok NSA z 29.1.2010 r., II OSK
220/09,
), według innego zaś pod pojęciem „przepisów odrębnych” należy rozumieć zarówno przepisy innych
ustaw, jak i przepisy PlanZagospU, o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia (por. wyrok NSA
z 16.2.2010 r., II OSK 1862/08,
). Natomiast poza dyskusją pozostaje to, że wprowadzona ustawą
z 27.11.2009 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zmiana art. 56 PlanZagospU przesądziła
w sposób jednoznaczny, że art. 1 ust. 2 PlanZagospU nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia
lokalizacji inwestycji celu publicznego (vide: wyrok NSA z 27.9.2023 r., II OSK 1735/23,
). Należy przy tym
odnotować, że również przed wspomnianą nowelizacją art. 56 PlanZagospU NSA i wojewódzkie sądy
administracyjne w zasadzie jednolicie przyjmowały, iż przepis ogólny art. 1 ust. 2 PlanZagospU, nakazujący
uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagań ładu przestrzennego, w tym
urbanistyki i architektury, nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej odmowy lokalizacji inwestycji celu
publicznego (por. wyroki NSA z: 29.1.2010 r., II OSK 220/09,
; czy z 10.2.2010 r., II OSK 1737/08,
),
natomiast przyjęcie nowego brzmienia powyższego przepisu miało na celu wyeliminowanie wszelkich wątpliwości
interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 8.12.2011 r., II OSK 1760/10,
).
W uzasadnieniu decyzji I instancji wskazano, że „nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie są złożone przez
mieszkańców wsi protesty przeciwko lokalizacji przedmiotowej inwestycji”, co miałoby wskazywać na naruszenie
interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 PlanZagospU). Tymczasem jak podnosi się w orzecznictwie, negatywny
stosunek mieszkańców do inwestycji nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji celu
publicznego (zob. wyroki NSA: z 27.9.2023 r., II OSK 1735/23,
; z 15.3.2023 r., II OSK 1136/19,
).

Komentarz
Przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Nie było też kwestionowane, że na podstawie art. 53 ust.
3 pkt 1 PlanZagospU, organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zobowiązany
do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów
odrębnych. Jednocześnie art. 56 PlanZagospU nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie można odmówić
ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
NSA wskazał, że choć art. 1 ust. 2 PlanZagospU nie był w niniejszej sprawie wyłączną podstawą odmowy ustalenia
lokalizacji inwestycji celu publicznego, to i tak organ I instancji nie wykazał w sposób skuteczny, że lokalizacja
przedmiotowej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z konkretnym przepisem
powszechnie obowiązującego prawa. W odniesieniu do lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawodawca nie
przewidział wymogu kontynuacji zabudowy.

Wyrok NSA z 29.11.2023 r., II OSK 2236/23,

NSA uznał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji i nie może być odmówiona jedynie na podstawie naruszenia ładu przestrzennego. W orzeczeniu NSA podkreślono konieczność zgodności decyzji lokalizacyjnej z przepisami odrębnymi.