Jak „rozgęszczanie” mieszkań może wpłynąć na uchwalenie studium

Uwzględnienie stanu obecnego mieszkańców gminy podczas sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę jest kluczowe. Sprawa uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w gminie trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wojewoda zakwestionował braki w obliczeniach dotyczących chłonności terenów zabudowanych, co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały gminy.

Tematyka: bilans terenów, zagospodarowanie przestrzenne, uchwała studium, WSA Gliwice, wojewoda, chłonność terenów, planowanie przestrzenne, regulacje studium, plany miejscowe

Uwzględnienie w procesie sporządzania bilansu populacji gminy nie tylko prognozowanej liczby
mieszkańców, ale także stanu obecnego jest absolutnie konieczne.
Na wokandę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęła sprawa dotycząca bilansu terenów
przeznaczonych pod zabudowę. Jedna z gmin podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jednak właściwy wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze
dotyczące tej uchwały, a następnie stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że z jednego
z załączników do studium wynika, że szacunki chłonności na potrzeby przedmiotowej uchwały przeprowadzono
biorąc pod uwagę jedynie obszary wolne od zabudowy z pominięciem obszarów zainwestowanych. Z kolei przy
obliczaniu maksymalnego zapotrzebowania na nowe tereny zabudowy, podstawy obliczeń nie stanowili wszyscy
mieszkańcy, a jedynie prognozowany przyrost liczby ludności. Ponadto wojewoda wyraził wątpliwość co do faktu, że
przyrost liczby ludności w wariancie W3 – 1445 osób (wariant najbardziej optymistyczny), który uwzględnia saldo
migracji, został powiększony o dodatkowe 1066 osób, które dojeżdżają do pracy spoza gminy i w założeniu osiedlą
się w niej.
W ocenie organu nadzoru stanowi to naruszenie procedury wykonania bilansu terenów przeznaczonych pod
zabudowę, o której mowa w art. 10 ust. 5 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.
Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej: PlanZagospU). W ocenie wojewody założenie przez gminę, że liczba ludności w 2019
r. ma zaspokojone potrzeby na nowe tereny zabudowy w 100%, nie jest poparta żadnymi obliczeniami. Zdaniem
wojewody bez obliczenia faktycznej chłonności wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę nie jest możliwe
prawidłowe wykonanie bilansu terenu oraz wyznaczenie w studium nowych terenów inwestycyjnych.
Ponadto organ nadzorczy zwrócił uwagę między innymi na umieszczenie w studium zapisu dotyczącego
dopuszczenia wyznaczenia w nowych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego innych od
wyznaczonych w studium przeznaczeń terenów, wartości wskaźników zagospodarowania terenu, tylko w przypadku,
gdy wynika to z obowiązujących na danym terenie planów miejscowych lub wydanych dla danego terenu pozwoleń
na budowę, a także zapisu, że granice jednostek funkcjonalnych traktuje się jako orientacyjne, które powinny być
uszczegóławiane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględniając istniejące
uwarunkowania, w szczególności istniejącą zabudowę. W ocenie wojewody zawarte w uchwale postanowienia
(wyznaczenia w studium kierunków rozwoju, a następnie dopuszczania regulacji w planach sprzecznego z nimi
przeznaczenia) są sprzeczne z ideą planowania przestrzennego, a przede wszystkim z art. 1 ust. 3, art. 9 ust. 1 i ust.
4, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 PlanZagospU.
Złożone przez gminę wyjaśnienia nie przekonały wojewody, a kiedy ten pozostał przy decyzji stwierdzającej
nieważność uchwały, sprawa trafiła do sądu.
WSA w Gliwicach w wyroku z 18.8.2023 r., II SA/Gl 756/23,
, przyznał rację organowi nadzoru.
W uzasadnieniu do orzeczenia podano, że: „Sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę formułuje
się na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości
finansowych gminy, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni
użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy (art. 10 ust. 5 pkt 1 PlanZagospU). Każda analiza i prognoza
wymieniona w tym przepisie, a przede wszystkim jej prawidłowość wpływa na ostateczny wynik bilansu i rodzi dalsze
konsekwencje w zakresie ustalenia maksymalnego zapotrzebowania na tereny budowlane w gminie. Dokonując
oceny chłonności skarżąca uwzględniła wyłącznie tereny niezainwestowane. Z wyjaśnień gminy wynika, że w jej
ocenie potrzeby ludności gminy na tereny budowlane wynikające z planu miejscowego biorąc pod uwagę rok 2019
zostały zaspokojone w 100% i dlatego należało uwzględnić jedynie nowych mieszkańców gminy. Słusznie wojewoda
w rozstrzygnięciu zarzucił, że taki wniosek nie został uzasadniony stosownymi obliczeniami. W ocenie Sądu
uwzględnienie w obliczeniach chłonności obecnej populacji gminy jest konieczne z uwagi chociażby na zjawisko
«rozgęszczenia» mieszkań. Gmina nie uwzględniła, że poprawa średniego wskaźnika liczby osób/mieszkanie nawet
w niewielkim stopniu dotycząca również zabudowy istniejącej, będzie wymagała rozgęszczenia tych mieszkań
i budowy nowych mieszkań dla części obecnych mieszkańców gminy. Stąd absolutnie koniecznym wymogiem jest
uwzględnienie w procesie sporządzania bilansu także obecnych mieszkańców gminy, a nie tylko prognozowanych
nowych mieszkańców”.
Ponadto WSA w Gliwicach zgodził się z wojewodą, że: „Dopuszczenie w nowym planie (planach) miejscowych
regulacji sprzecznych ze studium narusza zasady planowania przestrzennego wynikające z ustawy (hierarchii
planistycznych aktów prawnych i wynikających z tego tytułu zależności). Warte podkreślenia jest to, że studium

pomimo, że nie jest aktem prawa miejscowego tworzy dla organów gminy regulacje o charakterze ogólnym,
dyrektywnym i prawnie wiążącym”.
Wyrok WSA w Gliwicach z 18.8.2023 r., II SA/Gl 756/23,

WSA w Gliwicach poparł wojewodę, wskazując na konieczność uwzględnienia obecnego stanu mieszkańców podczas sporządzania bilansu terenów pod zabudowę. Z kolei naruszenie zasad planowania przestrzennego poprzez dopuszczenie regulacji sprzecznych ze studium zostało uznane za niezgodne z obowiązującą ustawą.