Fakt przeprowadzenia rokowań w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości

Starosta jako organ I instancji ograniczył sposób korzystania z nieruchomości po przeprowadzeniu negocjacji między inwestorem a właścicielami. Decyzja organu odwoławczego została podtrzymana przez WSA. Sprawa dotyczyła zezwolenia na przebudowę linii napowietrznej. Istotne jest przeprowadzenie rokowań przed udzieleniem zezwolenia na pracę infrastrukturalną na nieruchomościach.

Tematyka: organ, rokowania, zezwolenie, nieruchomość, inwestor, właściciel, decyzja, negocjacje, prace infrastrukturalne, art. 124 GospNierU

Nie jest rzeczą organów ani sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właścicieli
do przyjęcia. To bowiem nie podlega rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1
GospNierU. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku
doszło między stronami do porozumienia.
Opis stanu faktycznego
Starosta jako organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku inwestora - (...) S.A. Oddział w (...), ograniczył sposób
korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w Gminie (...), stanowiącej własność M.B. i A.B. - poprzez
udzielenie zezwolenia dla inwestora, na przebudowę istniejącej linii napowietrznej (...). Stwierdzono, że zachowano
wszelkie warunki formalne orz zgodność z planem miejscowym. W aktach przedmiotowej sprawy znajdują się
również dokumenty potwierdzające przeprowadzenie negocjacji pomiędzy inwestorem a właścicielami
nieruchomości, które to negocjacje są kolejnym z warunków wydania decyzji ograniczającej sposób
korzystania z nieruchomości.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podkreślił przy tym, że z materiału dowodowego
zgromadzonego w sprawie wynika jednoznacznie, że inwestor podejmował próby polubownego uzyskania zgody na
wykonanie prac związanych z przebudową linii elektroenergetycznej, które zakończyły się niepowodzeniem.
Stanowisko WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja
wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących
przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego
właściwej oceny.
Starosta może ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie
i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub
dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych
podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów
i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Udzielenie zezwolenia
powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości
o uzyskanie zgody na wykonanie tych prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna
zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych
rokowań.
Uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być
realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości
niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem,
a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną
nieruchomość. Jeżeli inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy energii elektrycznej, to
mieści się w zadaniach własnych gminy i prowadzi do zaspokojenia potrzeb i interesów części społeczności lokalnej.
Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 GospNierU ma jedynie uwzględniać wcześniejsze ustalenia planu
miejscowego i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem
nieruchomości. Charakter oraz zakres planowanych prac nie budzą wątpliwości, dlatego też za niezasadny należy
uznać zarzut skarżących dotyczący nieustalenia charakteru planowanej inwestycji.
Podnieść należy również, że sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko jednolicie prezentowane
w orzecznictwie, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy,
podjęcie których jest niezbędne do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.
Pojęcie to występuje w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem "negocjacje"), gdzie oznacza
przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu
porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne
stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą,
w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie
oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są
związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez

przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być
zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na
zawarcie porozumienia.
Analiza znajdującej się w aktach sprawy korespondencji prowadzonej pomiędzy pełnomocnikiem spółki a skarżącymi
prowadzi do wniosku, że w sprawie prowadzone były pomiędzy stronami rokowania, które nie przyniosły skutku.
Wymiana korespondencji poprzedzona była zaproszeniem do rokowań w sprawie założenia i przeprowadzenia
przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej. Prowadzone rokowania nie doprowadziły do
zawarcia porozumienia pomiędzy inwestorem a skarżącymi. Wyjaśnić trzeba w tym miejscu, że obowiązek
przeprowadzenia rokowań nie oznacza konieczności osiągnięcia wspólnego, zgodnego stanowiska. Brak
wypracowania wspólnego stanowiska, np. z uwagi na niereagowanie właściciela nieruchomości na pisma
przedsiębiorstwa przesyłowego, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela nieruchomości na
przeprowadzenie prac na ich gruncie. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze
stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym razie, nigdy nie można
byłoby wszcząć postępowania zmierzającego do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 GospNierU.
Należy zatem uznać, że prawidłowo organy obydwu instancji uznały, że w sprawie zostały przeprowadzone
rokowania, które nie doprowadziły jednak do zgody właścicieli nieruchomości. Przy czym, nie jest rzeczą organów ani
sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właścicieli do przyjęcia. Rolą organów jest
wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do
porozumienia. Co więcej, również kwestie takie, jak dobra albo zła wiara inwestora czy ekwiwalentność
zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także
sądu administracyjnego.

Komentarz
W art. 124 ust. 1 i 3 GospNierU ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowanie dolegliwości, jakie
stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości. Art. 124 ust.
3 GospNierU zawiera dyrektywę, która nakazuje, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami
z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Ustawodawca
przyjął, że warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Takie
uregulowanie implikuje pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii między inwestorem a właścicielem
przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie porozumienia upoważnia
organ administracyjny do wydania zezwolenia. W tym więc zakresie jedynym obowiązkiem organu rozpatrującego
wniosek o zezwolenie na podjęcie działań na nieruchomości jest ustalenie faktu - czy w aktach sprawy
udokumentowano przeprowadzenie rokowań z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac i jaki był ich efekt.
Jak słusznie podkreślił Sąd, przepis art. 124 ust. 3 GospNierU nie określa formy prowadzenia rokowań, ani
dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie
nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania
w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w drodze negocjacji nie są związane
jakimikolwiek regułami oprócz obowiązku przystąpienia do rokowań. Rokowania mogą być zakończone w dowolnym
czasie.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 5.10.2023 r., II SA/Ol 540/23,

Art. 124 ust. 3 GospNierU nakazuje przeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości przed wydaniem zezwolenia na prace. Sąd podkreślił, że nieosiągnięcie porozumienia upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia. Nie określa on jednak formy prowadzenia rokowań ani dokumentów wymaganych od inwestora. Rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie.