Dostęp w trybie informacji publicznej do umów podwykonawczych
Polityczne prawo dostępu do informacji publicznej umożliwia obywatelom kontrolę działań podmiotów wykonujących zadania publiczne. Dostęp do umów podwykonawczych pozwala na ocenę działań zamawiającego. W orzecznictwie podkreśla się istotę informacji publicznej w kontekście działalności organów władzy publicznej oraz wykonywania zadań publicznych.
Tematyka: dostęp, informacja publiczna, umowy podwykonawcze, organy władzy publicznej, wydatkowanie środków publicznych, orzecznictwo, obywatelska kontrola, dokumenty urzędowe, Naczelny Sąd Administracyjny
Polityczne prawo dostępu do informacji publicznej umożliwia obywatelom kontrolę działań podmiotów wykonujących zadania publiczne. Dostęp do umów podwykonawczych pozwala na ocenę działań zamawiającego. W orzecznictwie podkreśla się istotę informacji publicznej w kontekście działalności organów władzy publicznej oraz wykonywania zadań publicznych.
Polityczne prawo dostępu do informacji publicznej jest instrumentem społecznej kontroli przez obywateli wywiązywania się przez podmioty wykonujące zadania publiczne z nałożonych na nie zadań. Dostęp do umów doręczonych przez wykonawcę zamawiającemu, na podstawie art. 464 ust. 1 PrZamPubl, umożliwi osobie korzystającej z prawa do informacji publicznej ocenę działania zamawiającego w zakresie wywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 464 ust. 3 PrZamPubl. Opis okoliczności faktycznych Skarżąca M.W. zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zawarcia i realizacji umowy, poprzez m.in. przekazanie kserokopii projektów umów podwykonawczych wraz z pismami przewodnimi/korespondencją, z którą były zgłaszane oraz przesłanie kserokopii przedłożonych przez te podmioty poświadczonych za zgodność z oryginałem umów o podwykonawstwo. W odpowiedzi wskazano, że umowa z podwykonawcą oraz posiadana korespondencja są dokumentami prywatnymi i w związku z tym ich postać (nośnik) nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu DostInfPubU. Organ wyjaśnił, że informację publiczną co do postaci i treści stanowią jedynie dokumenty urzędowe. Odnosząc się natomiast do żądania udostępnienia poświadczonych za zgodność z oryginałem umów o podwykonawstwo, organ stwierdził, że żaden z przepisów nie nakłada na adresata wniosku obowiązku potwierdzania za zgodność z oryginałem kopii dokumentów. Stanowisko WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną i zobowiązał Prezydenta (...) do załatwienia punktu 2. i punktu 3. wniosku oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oddalając skargę w pozostałej części. Ustawodawca w art. 1 ust. 1 DostInfPub sformułował bardzo szeroką definicję informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, będącego normatywnym źródłem prawa do informacji publicznej, „sprawy publiczne” należy rozumieć jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pojęcia informacji publicznej nie można więc odnosić wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. To ostatnie pojęcie jest znacznie szersze. Znaczenie dla oceny charakteru danego dokumentu pod takim kątem ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Nie budzi wątpliwości, że umowy cywilne nie stanowią dokumentów urzędowych. Pomimo tego, jeżeli dokumenty takie zawierają informacje publiczne i o ile w grę nie wchodzą określone ograniczenia, to do informacji tych służyć będzie dostęp. Kryterium uzyskania dostępu do treści dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego. Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że żądane dokumenty - pomimo, że nie stanowią dokumentów urzędowych - zawierają w swej treści informacje publiczne. Umowy o podwykonawstwo, a w przypadku umów o podwykonawstwo na roboty budowlane - również ich projekty, niewątpliwie stanowią dokumenty wytworzone w związku z realizacją zadań publicznych, a przy tym są dokumentami niezbędnymi dla ich realizacji w ramach procedury uregulowanej w PrZamPubl. Ponadto dokumenty te dotyczą wydatkowania środków publicznych. Odnosząc się natomiast do żądania dotyczącego udostępnienia poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii przedłożonych umów o podwykonawstwo, WSA zgodził się z organem, że przepisy nie przewidują możliwości udostępnienia informacji publicznej w takiej formie, tj. jako uwierzytelnionej kopii dokumentu. Sąd stwierdził przy tym jednak, że również tej części wniosku organ nie załatwił w sposób prawidłowy. W takim przypadku organ powiadamia wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje w jaki sposób i w jakiej formie informacja ta może być udostępniona. Stanowisko NSA Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezydenta (...) w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Prezydenta (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddalił skargę kasacyjną uznając jej niezasadność. NSA wskazał, że ustawodawca w zobowiązał wykonawcę w art. 464 ust. 1 PrZamPubl do przedłożenia zamawiającemu projektu umowy, przy czym podwykonawca lub dalszy podwykonawca jest obowiązany dołączyć zgodę wykonawcy na zawarcie umowy o podwykonawstwo o treści zgodnej z projektem umowy. Zamawiający kontroluje taką umowę, kierując się przesłankami określonymi w art. 464 ust. 3 PrZamPubl i w razie ich wystąpienia jest uprawniony do złożenia zastrzeżeń co do umowy. Celem takiego rozwiązania jest ochrona podwykonawców, tak aby w ich umowach nie było postanowień mniej korzystnych dla podwykonawców, od rozwiązań z umów między zamawiającym a wykonawcą, w zakresie kar umownych oraz warunków zapłaty wynagrodzenia. Ustawodawca nałożył zatem na zamawiających, a więc podmioty wykonujące zadania publiczne - ważne obowiązki w zakresie chronienia podwykonawców przed nadużyciami ze strony głównych wykonawców. W tym zakresie informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, np. kontrolnych lub nadzorczych. Przypomnieć też należy, że polityczne prawo dostępu do informacji publicznej jest instrumentem społecznej kontroli przez obywateli wywiązywania się przez podmioty wykonujące zadania publiczne z nałożonych na nie zadań. Tak więc dostęp do umów doręczonych przez wykonawcę zamawiającemu umożliwi osobie korzystającej z prawa do informacji publicznej ocenę działania zamawiającego w zakresie wywiązywania się z obowiązku ustawowego. Uznać zatem należy, że dane zawarte w przestawionych, na podstawie art. 464 ust. 1 PrZamPubl umowach zawartych z wykonawcą wyłonionym na podstawie procedury zamówienia publicznego z podwykonawcami zawierają informacje publiczne, ponieważ pozwalają ocenić sposób realizacji obowiązków ustawowych przez wykonawcę. Nadto, jak słusznie podniósł to Sąd pierwszej instancji, dokumenty te dotyczą również sposobu wydatkowania środków publicznych, a zatem zawierają informacje publiczne. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 DostInfPubU. W tym przypadku wskazać należy, że skarżący kasacyjnie organ słusznie podniósł, że nie wykazywał, że odmawia udostępnienia informacji publicznej z powodu braku środków technicznych. Wyjaśnić bowiem należy, że tryb poinformowania wnioskodawcy o tym, że informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonym we wniosku, dotyczy jedynie sytuacji, gdy podmiot, do którego wpłynął wniosek nie może go udostępnić w formie wskazanej we wniosku ze względu na brak odpowiednich środków technicznych. Tymczasem w sprawie skarżący kasacyjnie organ nie udostępnił żądanych poświadczonych za zgodność kserokopii projektów umów zwartych między wykonawcą a podwykonawcami, ponieważ uznał, że nie zawierają one informacji publicznej. DostInfPubU nie przewiduje, aby informacja publiczna w postaci kopii dokumentów była udostępniana poprzez przekazanie ich poświadczonych za zgodność kopii. W tym zakresie wystarczą same kopie dokumentów, ponieważ elementem chroniącym ich prawdziwość jest odpowiedzialność karna. Niemniej jednak, mimo błędnego wskazania przez WSA trybu postępowania, kopie umów, których żąda skarżąca zawierają informacje publiczne, a tym samym podlegają one udostępnieniu. Komentarz W niniejszej sprawie Sądy zwróciły uwagę na dwie istotne kwestie dotyczące dostępu do informacji publicznej. Po pierwsze wskazano, że brak charakteru urzędowego nie wyklucza obowiązku udostępnienia dokumentu. Ważne jest to, czy dokument zawiera informacje publiczne, w tym czy jego zawarcie skutkuje rozporządzaniem środkami publicznymi. Druga poruszona kwestia dotyczyła poświadczania za zgodność z oryginałem udostępnianych dokumentów – instytucja dostępu do informacji publicznej polega na prawie wglądu do publicznych informacji zawartych w dokumentach, a nie uzyskiwaniu tych dokumentów w formie poświadczonej urzędowo. Słusznie podkreślono w uzasadnieniu wyroku, że art. 23 DostInfPubU chroni prawdziwość udostępnianych dokumentów i brak jest podstaw do żądania w trybie ustawowym poświadczonych za zgodność kopii. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2023 r., III OSK 1571/22,
Sądy potwierdzają, że brak charakteru urzędowego nie wyklucza udostępnienia dokumentu zawierającego informacje publiczne. Istotne jest, czy dokument dotyczy wydatkowania środków publicznych. Poświadczanie kopii dokumentów nie jest wymagane w przypadku udostępniania informacji publicznej.