Odszkodowanie dla przedsiębiorców w związku COVID-19

Przedsiębiorcy, takie jak biura podróży, którzy ponieśli straty w związku z wprowadzeniem regulacji zakazujących podróży do obszarów wysokiego ryzyka zarażenia COVID-19, mogą nie przysługiwać odszkodowania, chyba że regulacje te były uzasadnione, jasne i zgodne z zasadą proporcjonalności. Sprawa belgijskiego biura podróży N. toczyła się w kontekście ograniczeń w ruchu międzynarodowym wprowadzonych w obawie przed drugą falą pandemii. Trybunał Sprawiedliwości UE uznał, że środki ograniczające swobodę przemieszczania się muszą być proporcjonalne, nawet jeśli dotyczą przedsiębiorców.

Tematyka: COVID-19, odszkodowanie, przedsiębiorcy, regulacje, Trybunał Sprawiedliwości UE, proporcjonalność, swoboda przemieszczania się, biura podróży, pandemia, zarządzenia kraju, restrykcyjne środki, bezpieczeństwo publiczne

Przedsiębiorcom, takim jak biura podróży, którzy ponieśli straty w związku z wprowadzeniem regulacji
zakazujących podróży do państw członkowskich uznanych jako obszary wysokiego ryzyka zarażenia COVID-
19 – nie przysługuje odszkodowanie. Jednak pod warunkiem, że te regulacje były uzasadnione, zawierały
jasne i precyzyjne zasady, których stosowanie powinno być przewidywalne dla obywateli, oraz były zgodne
z zasadą proporcjonalności.
Stan faktyczny
Belgijski spór dotyczył zgodności z prawem UE regulacji dotyczących ograniczenia w ruchu międzynarodowym
przyjętych w lipcu 2020 r. w obawie przed potencjalną „drugą falą” COVID-19. Regulacje te wprowadzały zakaz
„innych niż niezbędne” podróży do i z państw uznanych za państwa o wysokim ryzyku zakażenia, polegały na objęciu
osób mieszkających w Belgii wymogami dotyczącymi kwarantanny i testów z chwilą ich powrotu z tych krajów oraz
na przeprowadzaniu czynności kontrolnych na granicach belgijskich lub w ich pobliżu w celu wyegzekwowania owych
ograniczeń związanych z podróżami. W związku z tym belgijska spółka N. (biuro podróży) wniosła powództwo,
w którym żądała naprawienia szkody, jaką, jak twierdzi, poniosła w wyniku stosowania tych regulacji.
Stanowisko TS
Zakaz podróży
Zgodnie z art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 29.4.2004 r. w sprawie prawa
obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw
członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) Nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG,
72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.Urz. UE L z 2004
r. Nr 158, s. 77), państwa członkowskie co do zasady mogą ograniczyć swobodę przemieszczania się i pobytu
obywateli Unii lub członków ich rodziny, bez względu na przynależność państwową, kierując się względami
porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego, o ile względy te nie są powoływane do
celów gospodarczych. Artykuł 29 ust. 1 tej dyrektywy dotyczy m.in. środków ograniczających swobodę
przemieszczania się ze względów zdrowia publicznego. Trybunał uznał co do chorób mogących uzasadniać, na
podstawie art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 dyrektywy 2004/38/WE, środki ograniczające swobodę przemieszczania się ze
względów zdrowia publicznego, że są to choroby potencjalnie epidemiologiczne określone przez WHO. WHO
uznała epidemię choroby koronawirusowej COVID-19 za pandemię 11.3.2020 r.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TS wszelkie środki, które zakazują, utrudniają lub czynią mniej atrakcyjnym
korzystanie ze swobody przepływu osób, należy uważać za „ograniczenia” swobodnego przemieszczania się
obywateli Unii i członków ich rodzin (wyrok TS z 21.12.2016 r., Komisja/Portugalia, C-503/14,
).
Trybunał stwierdził, że gdy państwo członkowskie ustanawia takie środki, powinno w szczególności stosować się, po
pierwsze, do zasady pewności prawa, która wymaga, aby przepisy prawne były jasne i precyzyjne, a ich stosowanie
było przewidywalne dla podmiotów prawa, tak aby umożliwić zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem
obowiązków nałożonych na nie przez dane uregulowanie oraz aby te podmioty miały możliwość jednoznacznego
poznania swoich praw i obowiązków oraz podjęcia w związku z tym odpowiednich działań (wyrok TS z 17.11.2022 r.,
Avicarvil Farms, C-443/21,
). Po drugie, państwo członkowskie musi postępować zgodnie z zasadą ogólną
prawa Unii dotyczącą dobrej administracji, która przewiduje między innymi obowiązek uzasadnienia aktów i decyzji
organów krajowych (wyrok TS z 7.9.2021 r., Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C-927/19,
). Po
trzecie, zgodnie z art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych (dalej: KPP) powinno ono przestrzegać prawa do
skutecznego środka prawnego uregulowanego w art. 47 akapit pierwszy KPP, przewidującego między innymi
prawo dostępu do właściwego sądu (wyrok TS z 6.10.2020 r., État luxembourgeois, C-245/19 i C‑ 246/19,
).
Trybunał podkreślił, że wszelkie środki ograniczające swobodę przemieszczania się ustanowione ze względów
zdrowia publicznego, na podstawie art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 dyrektywy 2004/38/WE, muszą być proporcjonalne.
Co się tyczy przedsiębiorców jak N., których swoboda prowadzenia działalności gospodarczej była ograniczona, TS
uznał, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający, że środek zakazujący wyjazdu z terytorium Belgii w celu
odbywania podróży innych niż niezbędne wydaje się proporcjonalny w świetle realizowanego celu ochrony zdrowia
publicznego.
Trybunał orzekł, że art. 27 i 29 w zw. z art. 4 i 5 dyrektywy 2004/38/WE należy interpretować w ten sposób, że nie
stoją one na przeszkodzie przepisom o charakterze ogólnym państwa członkowskiego, które ze względów
zdrowia publicznego związanych ze zwalczaniem pandemii COVID-19:

• po pierwsze, zakazują obywatelom Unii i członkom ich rodzin, niezależnie od ich obywatelstwa, odbywania
podróży innych niż niezbędne z tego państwa członkowskiego do innych państw członkowskich
sklasyfikowanych przez to państwo jako obszary wysokiego ryzyka na podstawie restrykcyjnych środków
sanitarnych lub sytuacji epidemiologicznej istniejącej w tych innych państwach członkowskich,
• po drugie, nakładają na obywateli Unii niebędących obywatelami tego państwa obowiązek poddania się
testom diagnostycznym i odbycia kwarantanny przy wjeździe na terytorium owego państwa z jednego
z owych innych państw członkowskich.
Jednak pod warunkiem, że owe przepisy krajowe przestrzegają wszystkich warunków i gwarancji, o których
mowa w art. 30-32 tej dyrektywy, podstawowych praw i zasad zapisanych w KPP, w szczególności zasady
zakazu dyskryminacji, a także zasady proporcjonalności.
Kodeks graniczny Schengen
W art. 22 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z 9.3.2016 r. w sprawie unijnego kodeksu
zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen; Dz.Urz. UE L z 2016 r. Nr 77, s. 1;
dalej: KGS) uregulowano zasadę, zgodnie z którą granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu
bez dokonywania odprawy granicznej osób niezależnie od ich obywatelstwa. Jako wyjątek od tej zasady w art. 25
KGS przewidziano możliwość przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych Unii.
W ocenie TS pandemia o takiej skali jak pandemia COVID-19, charakteryzująca się występowaniem choroby
zakaźnej mogącej spowodować śmierć w różnych grupach ludności i nadmierne przeciążenie lub przepełnienie
placówek krajowych systemów opieki zdrowotnej, może naruszać podstawowy interes, a mianowicie ochronę
życia obywateli przy jednoczesnym zachowaniu prawidłowego funkcjonowania systemu opieki zdrowotnej
oraz udzielaniu ludności odpowiednich świadczeń, a ponadto wpływa nawet na przetrwanie części
społeczeństwa, w szczególności osób najbardziej narażonych. W tych okolicznościach, zdaniem TS, taką sytuację
można uznać za poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w rozumieniu art.
25 ust. 1 KGS.
Trybunał orzekł, że art. 22, 23 i 25 KGS należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie
przepisom prawa państwa członkowskiego, które ze względów zdrowia publicznego związanych ze zwalczaniem
pandemii COVID-19 zakazują, pod kontrolą właściwych organów i pod rygorem sankcji, przekraczania granic
wewnętrznych tego państwa członkowskiego w celu odbywania podróży innych niż niezbędne do lub z państw strefy
Schengen sklasyfikowanych jako obszary wysokiego ryzyka. Jednak pod warunkiem, że owe środki kontroli wchodzą
w zakres wykonywania uprawnień policyjnych, które nie powinny mieć skutku równoważnego z odprawą graniczną
w rozumieniu art. 23 lit. a KGS, lub że – w przypadku gdyby te środki stanowiły kontrole na granicach wewnętrznych
– dane państwo członkowskie przestrzega warunków określonych w art. 25–28 KGS w celu tymczasowego
przywrócenia takich kontroli, przy czym zagrożenie spowodowane taką pandemią stanowi poważne zagrożenie dla
porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w rozumieniu art. 25 ust. 1 KGS.

Komentarz
To nie jest pierwsza sprawa, w której Trybunał rozstrzygnął kwestie związane z ograniczeniami wprowadzonymi
przez państwa członkowskie przez COVID-19, ale po raz pierwszy TS badał zgodność z prawem UE środków
krajowych, które wpłynęły negatywnie na jeden z fundamentów UE, a mianowicie funkcjonowanie przestrzeni bez
granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przemieszczania się osób.
W prezentowanym wyroku Trybunał przede wszystkim trafnie uznał, że art. 27 i 29 dyrektywy 2004/38/WE nie
obejmują tylko prawa wjazdu, ale i prawo wyjazdu. Ponadto w uzasadnieniu TS przedstawił obszerny wywód
wyjaśniający, jak w sytuacji – takiej jak w niniejszej sprawie związanej z ograniczeniami w przemieszczaniu się
wprowadzonymi przez państwo członkowskie w związku z COVID-19 – sąd krajowy powinien rozumieć wymóg
proporcjonalności środków ograniczających swobodę przemieszczania się, ustanowionych ze względów ochrony
zdrowia publicznego, na podstawie art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 dyrektywy 2004/38/WE.
Trybunał wyjaśnił również bardzo szczegółowo, według jakich kryteriów sąd krajowy powinien oceniać, czy kontrole
związane z COVID-19 były zgodne z KGS.
Powyższe stanowisko Trybunału powinno być stosowane w innych podobnych sprawach, również dotyczących
polskich przedsiębiorców, którzy ponieśli straty wynikające z polskich regulacji ograniczających przemieszczanie się.

Wyrok TS z 5.12.2023 r., C-128/22,

Trybunał w wyroku z 5.12.2023 r. C-128/22 analizował zgodność z prawem UE środków krajowych ograniczających swobodę przemieszczania się w kontekście COVID-19. Decyzja ta ma istotne znaczenie dla innych przypadków, w tym dla polskich przedsiębiorców dotkniętych skutkami narzuconych ograniczeń.