Utrata mocy operatu szacunkowego nie uzasadnia skierowania sprawy do ponownego rozpoznania

Jeżeli organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami, to czynności dowodowe organu II instancji nie wykraczają poza zakres art. 136 § 1 KPA. Sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdzie operat szacunkowy utracił aktualność, co wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd administracyjny uznał zastosowanie art. 138 § 2 KPA za uzasadnione, co skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Tematyka: organ I instancji, organ II instancji, art. 138 § 2 KPA, operat szacunkowy, postępowanie wyjaśniające, NSA, naruszenie przepisów postępowania, uchylenie decyzji, rozstrzygnięcie merytoryczne

Jeżeli organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami, to czynności dowodowe organu II instancji nie wykraczają poza zakres art. 136 § 1 KPA. Sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdzie operat szacunkowy utracił aktualność, co wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd administracyjny uznał zastosowanie art. 138 § 2 KPA za uzasadnione, co skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Jeżeli organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami, to wszelkie czynności dowodowe
organu II instancji nie będą wykraczały poza zakres art. 136 § 1 KPA. Należy zwrócić uwagę, że z warunkami
zastosowania art. 138 § 2 KPA koreluje brzmienie art. 136 § 2 KPA, który umożliwia odstąpienie przez organ
odwoławczy od zastosowania art. 138 § 2 KPA i samodzielne rozstrzygnięcie sprawy na wniosek strony
odwołującej się właśnie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów
postępowania. Jest to zatem warunek konieczny i wprowadzony przez ustawodawcę w sposób
konsekwentny. Nie może on być pomijany przy ocenie legalności decyzji kasatoryjnej na etapie
rozpoznawania sprzeciwu przez sąd administracyjny.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną gminy miasta Rzeszów od wyroku WSA w Warszawie z 1.8.2023 r., IV SA/Wa
1309/23, 
, w sprawie ze sprzeciwu gminy od decyzji ministra rozwoju i technologii w przedmiocie ustalenia
odszkodowania i uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.
W sprawie tej wcześniej WSA oddalił sprzeciw gminy od decyzji ministra, którą organ po rozpatrzeniu odwołania
gminy uchylił w całości zaskarżoną decyzję wojewody podkarpackiego i przekazał sprawę do ponownego
rozpatrzenia organowi I instancji.
Uzasadniając zastosowanie art. 138 § 2 KPA, minister wskazał, że sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za
wywłaszczoną nieruchomość. Sporządzony operat szacunkowy utracił swoją aktualność, zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4
ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej: GospNierU). Oznacza to
konieczność sporządzenia nowego operatu, co skutkuje przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego
w znacznej części. Zasada dwuinstancyjności wymaga zatem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez
organ I instancji.
Uzasadniając oddalenie sprzeciwu, sąd I instancji zastrzegł, że dokonuje kontroli w zakresie przesłanek z art. 138 § 2
KPA, natomiast nie weryfikuje prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zastosowanie art. 138 § 2 KPA sąd
I instancji ocenił jako uzasadnione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła gmina miasto Rzeszów, a sądowi I instancji zarzucono naruszenie
przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: PostAdmU) w zw. z art. 136 § 1 KPA i art. 138 § 2 KPA i art.
15 KPA poprzez uznanie, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy w sprawie o ustalenie odszkodowania za
przejętą z mocy prawa nieruchomość dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego wykroczy poza zakres
postępowania dowodowego uzupełniającego i naruszy zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Przy uzasadnianiu postawionego zarzutu skarżąca kasacyjnie stwierdziła, powołując się na wyrok NSA z 3.2.2022 r.,
I OSK 46/22, 
, że przeprowadzeniu postępowania dowodowego w II instancji nie stoi na przeszkodzie zasada
dwuinstancyjności postępowania wynikająca z art. 15 KPA. Organ, gdyby tylko stosował przepisy o terminach
załatwiania spraw, mógł orzec merytorycznie na podstawie ważnego operatu szacunkowego, powinien był więc
przeprowadzić dowód z nowego operatu szacunkowego dopuszczonego przez siebie. Ponadto sąd I instancji błędnie
pojmuje relację pomiędzy art. 138 § 2 KPA i art. 15 KPA. Jak wskazuje ww. wyrok NSA, zasada dwuinstancyjności
postępowania powoduje, że postępowanie przed organem II instancji nie może się ograniczać wyłącznie do zbadania
zasadności odwołania, ale polega na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczyć przy tym należy,
że zakres sprawy administracyjnej w rozpoznawanym przypadku nie ulegał zmianie na skutek wniesienia odwołania.
W dalszym bowiem ciągu sprawa ta dotyczyła wywłaszczenia tej samej nieruchomości i ustalenia słusznego
odszkodowania za tę nieruchomość. Wyrok został wydany w identycznej sytuacji prawnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną minister rozwoju i technologii wniósł o jej oddalenie. Motywując swoje
stanowisko, organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 64e PostAdmU przy rozpoznawaniu sprzeciwu od decyzji sąd
ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, a wskazane przez organ odwoławczy okoliczności
– utrata aktualności operatu szacunkowego – uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 KPA. W stanie faktycznym
niniejszej sprawy operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania utracił aktualność i w związku
z upływem ponad 2 lat liczonych od daty sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego
organ odwoławczy nie miał możliwości przeprowadzenia jego analizy. Ponadto zgodnie z wynikającą z art. 15 KPA



zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę
rozstrzygniętą decyzją organu I instancji; dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia
dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Tak więc organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli
decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, uwzględniając między innymi
istniejące w dacie orzekania okoliczności faktyczne. Charakter i ranga tej przesłanki bezspornie wykluczają zatem
możliwość dokonywania wyceny nieruchomości – lub korygowania już sporządzonej – wyłącznie na etapie
postępowania odwoławczego, skoro organ odwoławczy uprawniony jest jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego
postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 KPA. Istota postępowania uzupełniającego – dodatkowego,
dopełniającego, wspomagającego – warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów
merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Stanowisko NSA
NSA uznał, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151a § 2 PostAdmU w zw. z art. 138 § 2 KPA. Oceniając
zasadność sprzeciwu, co jest koniecznym warunkiem podjęcia następnie przez sąd decyzji o zastosowaniu art. 151a
§ 1 bądź 2 PostAdmU, sąd ograniczony jest zakresem badania, wyznaczonym w art. 64e PostAdmU. Rozpoznając
sprzeciw od decyzji, sąd ocenia zatem istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w 138 § 2 KPA.
Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do
ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów
postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłankami
uzasadniającymi zastosowanie tego przepisu są zatem dwie okoliczności, które muszą zaistnieć łącznie. Jednym
z warunków jest, aby organ I instancji dopuścił się przy wydaniu decyzji naruszenia przepisów postępowania.
Z zaskarżonej decyzji ministra nie wynika, aby takie naruszenia zostały stwierdzone. W dacie wydania decyzji przez
organ I instancji materiał dowodowy, w tym operat szacunkowy, był aktualny. Organ odwoławczy zaś wskazał, że
bezpośrednim i wyłącznym powodem do zastosowania art. 138 § 2 KPA była utrata aktualności operatu
szacunkowego. Nie doszło jednak do tego z powodu zaniechań organu I instancji. Operat został sporządzony
16.3.2020 r. Odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione 25.6.2020 r. i wpłynęło do organu
odwoławczego 6.7.2020 r., zaś pierwsze czynności w sprawie minister podjął w kwietniu 2023 r. Utrata aktualności
operatu nie była zatem skutkiem naruszenia przepisów postępowania, w tym regulujących terminy załatwiania spraw,
przez organ I instancji. Skoro minister nie zarzucił organowi I instancji naruszenia przepisów postępowania, to nie
miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 KPA. W tej sytuacji sąd I instancji niezasadnie uznał, że sprzeciw podlega
oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 PostAdmU.
Skoro organowi I instancji nie postawiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to przeprowadzone przez ten
organ postępowanie jest prawidłowe. W takiej sytuacji, wobec ewentualnej zmiany okoliczności czy, jak w niniejszym
przypadku, utraty aktualności przez operat szacunkowy, podjęcie czynności związanych z aktualizacją materiału
dowodowego mieści się w granicach merytorycznych kompetencji organu II instancji i nie może naruszać art. 15
KPA, zasadny jest zatem także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu. Postępowanie wszak jest
przeprowadzone przez organy obu instancji w zakresie przysługujących im kompetencji.

Komentarz
Uchylenie decyzji przez organ odwoławczy powinno być wyjątkiem. W pierwszej kolejności organ odwoławczy
powinien podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne. Warunkiem uchylenia decyzji jest przede wszystkim uchybienie
przepisom postępowania przez organ I instancji. Jeżeli takiej wady nie dostrzeżono w decyzji I instancji, to organ II
instancji powinien podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 KPA.




Wyrok NSA z 21.12.2023 r., I OSK 2700/23, 








NSA uchylił zaskarżony wyrok i decyzję, uzasadniając zastosowanie art. 138 § 2 KPA utratą aktualności operatu szacunkowego. Sąd stwierdził, że naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji nie miało miejsca, co nie uzasadniało decyzji organu odwoławczego. NSA podkreślił, że uchylenie decyzji powinno być wyjątkiem, a organ II instancji powinien podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne w pierwszej kolejności.