Spór o status aktu prawa miejscowego

Czy uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy, niezależnie czy jest to droga gminna czy wewnętrzna jest uchwałą o charakterze generalnym? Sprawa ta dotyczy konfliktu pomiędzy organem rady gminy a wojewodą w kontekście nadania nazwy drodze wewnętrznej będącej własnością prywatną. Wojewoda kwestionuje zakwalifikowanie uchwały jako aktu prawa miejscowego, argumentując brakiem uregulowań dotyczących publikacji takich uchwał i brakiem ingerencji w konkretną sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy.

Tematyka: uchwała, nazwa ulicy, droga wewnętrzna, akt prawa miejscowego, WSA Rzeszów, konflikt, samorząd, gmina, Wojewoda, podkarpackie, prawo miejscowe

Czy uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy, niezależnie czy jest to droga gminna czy wewnętrzna jest
uchwałą o charakterze generalnym?
W jednym z podkarpackich miast uchwalono nadanie nazwy drodze wewnętrznej stanowiącej własność prywatną.
Choć nazwa ta została pozytywnie zaopiniowana przez zespół do spraw nazewnictwa ulic, placów, rond, dróg
wewnętrznych i innych obiektów znajdujących się na terenie miasta, uchwałę zaskarżył wojewoda. Organ stwierdził,
że żaden szczególny przepis prawa nie zawiera uregulowań dotyczących publikacji uchwał w sprawie nadania nazwy
drodze wewnętrznej. Zdaniem wojewody kwestionowanej uchwały nie można zakwalifikować jako aktu prawa
miejscowego. Z punktu widzenia konstytucyjnej cechy aktu prawa miejscowego, analizowana uchwała w swej treści
nie ingeruje w sferę konkretnych praw lub obowiązków wszystkich mieszkańców gminy. Nie zawiera normy prawnej,
na podstawie której każdy mieszkaniec mógłby skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jego
potrzeb albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z jego potrzebami. Zdaniem
wojewody uchwała ta jest aktem stosowania prawa o charakterze wewnętrznym. W jego opinii warunkiem
koniecznym realizacji kompetencji rady do nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej.
Magistrat domagał się oddalenia skargi twierdząc, że przepisy nie zawierają definicji prawa miejscowego.
Zagadnienie to zostało natomiast omówione w orzecznictwie sądowym i doktrynie. Podkreślił, że uchwała rady gminy
o nadaniu nazwy ulicy jest aktem prawa miejscowego, wydawanym na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 w związku
z art. 40 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej SamGminU). Rada nie
przekroczyła upoważnienia wskazanego w tym przepisie, które to upoważnienie zostało ograniczone do ulic i placów
będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z 21.3.1985 r. o drogach
publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 645). Organ wyjaśnił także, że do drogi wewnętrznej, której nazwę nadało
miasto przylega szereg działek, które stanowią działki budowlane. Stanowią one własność tej samej osoby, która jest
właścicielem działki, przez którą przebiega nazwana droga wewnętrzna. Działki te przeznaczone są pod
budownictwo mieszkaniowe, na których trwa zaawansowany proces budowlany zgodnie z uzyskanym pozwoleniem
na budowę. Droga ta chociaż wewnętrzna, jest więc ogólnie, powszechnie dostępna. Ponadto urzędnicy stwierdzili,
że uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy – z uwagi na nieograniczony krąg jej adresatów – jest uchwałą
o charakterze generalnym. Adresatami tymi są wszyscy, którzy muszą posługiwać się tą nazwą i zmieniać (co często
związane jest z obowiązkiem poniesienia stosownych opłat) adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności
gospodarczej, czy miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Końcowo
przedstawiciele urzędu miasta wskazali, że na zaliczenie uchwał w sprawie nadania nazw drogom wewnętrznych do
kategorii aktów prawa miejscowego wskazuje również dotychczasowa praktyka Wojewody Podkarpackiego, jak
również innych wojewodów. Tego typu akty prawne publikowane są bowiem zarówno w Dzienniku Urzędowym
Województwa Podkarpackiego, jak i w pozostałych wojewódzkich dziennikach urzędowych.
Sprawa trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W wyroku z 29.8.2023 r., II SA/Rz 411/23,
, organ orzekł na korzyść magistratu. W uzasadnieniu swojego stanowiska WSA w Rzeszowie tłumaczył, że
drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie
dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są
dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być tak,
że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne. Wynika z tego, że w przeciwieństwie
do dróg publicznych droga wewnętrzna nie ma nałożonego warunku powszechnej dostępności.
Sąd zgodził się z magistratem, że uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy, niezależnie czy jest to droga gminna
czy wewnętrzna, ma nieograniczony krąg adresatów. Jest zatem uchwałą o charakterze generalnym. Adresatami są
wszyscy, którzy muszą posługiwać się tą nazwą i zmieniać adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności
gospodarczej, czy też miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestracji i ewidencjach urzędowych.
Nazwa ulicy jest tym samym elementem realizacji praw i obowiązków publicznych (abstrakcyjny charakter uchwały),
a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą. Przepis art. 18 ust. 2 pkt
13 SamGminU stanowi podstawę do podejmowania przez radę gminy uchwał o nadaniu nazw ulicom. Nadanie
nazwy drodze wewnętrznej wywiera skutek na późniejsze ustalenie nazw dróg, w tym dróg posiadających kategorię
dróg publicznych. Nazw ulic nie powtarza się na obszarze tej samej miejscowości. Tym samym nazwa drogi
wewnętrznej nadana uchwałą rady gminy jest wiążąca zarówno dla organu gminy, który ją wydał, jak również dla
mieszkańców danej miejscowości, którzy nie mogą skutecznie wnioskować o nadanie nazwy ulicy, która funkcjonuje
w danej miejscowości. Uchwała w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej ma zatem wpływ na nazewnictwo ulic
w danej miejscowości, w tym ulic należących do kategorii dróg gminnych, których nazwy nadawane są aktami prawa
miejscowego, co oznacza, że winna stanowić akt prawa miejscowego.

Wyrok WSA w Rzeszowie z 29.8.2023 r., II SA/Rz 411/23,

Wyrokiem WSA w Rzeszowie z 29.8.2023 r. potwierdzono, że uchwała o nadaniu nazwy drodze wewnętrznej jest aktem prawa miejscowego, mającym wpływ na nazewnictwo ulic i posiadający charakter generalny. Decyzja ta ma istotne znaczenie dla mieszkańców danej miejscowości oraz organu gminy, który wydał uchwałę.